来源：中国金融杂志

作者|陈敏安‘中国人民银行沈阳分行副行长’

文章|《中国金融》2021年第17期

全球主要发达国家在20世纪80年代相继进入老龄化社会之后，传统的单一养老金模式面临巨大挑战。世界银行于20世纪90年代初提出构建“三支柱”养老保障体系以应对人口老龄化危机。第一支柱为政府设立的公共养老金，第二支柱是职业养老金，第三支柱主要包括个人自愿建立的个人养老金。长期以来，我国第三支柱养老金发展相对迟缓，直到2018年才明确提出对养老保险第三支柱进行有益探索。“规范发展第三支柱养老保险”被写入2021年政府工作报告之中。“第三支柱”养老保险（下称“第三支柱”）已经成为未来破解人口老龄化挑战的重要举措。

典型国家第三支柱的制度架构和典型产品

各国第三支柱的制度框架

日本养老金融体系的第三支柱主要包含两部分，分别是日本个人免税储蓄账户与个人型定额供款养老金计划。个人免税储蓄账户的主要特征是享受税收优惠政策，目标群体为20岁以上的成人，投资收益在5年内豁免所得税与资本利得税。个人免税储蓄账户在2014年推出之后迅速被市场接受。随后，目标群体进一步覆盖19岁以下年轻人；投资目标包括股票、信托、定期储蓄等。个人型定额供款养老金计划是由国家养老基金联合会主导，该账户中的投资收益同样享受免税的待遇，同时受《定额供款养老金法》约束。专业化的养老金管理机构和投资机构可以充分发挥专业能力，为参保人提供优质的个人账户管理和丰厚的投资收益，而投资目标主要为股票与信托。厚生劳动省（日本负责医疗卫生和社会保障的主要部门）对个人型定额供款养老金计划进行监管，日本金融厅负责个人免税储蓄账户的监管。

美国养老金第三支柱的规模远高于其他国家，主要是多家金融机构（银行、共同基金公司、人寿保险公司等）提供的“个人退休计划”，又可以细分为几种类型（传统型、罗斯型等），其中传统型个人退休账户占据绝对优势。政府鼓励民众通过各类私营金融机构建立享受税收优惠的个人退休储蓄账户，该账户中的养老资产可以在进入新的工作单位或退休时进行转移。为鼓励人们参与，政府采取了税收优惠和转移机制两种政策支持。例如，传统型账户可以自行决定免税扣除比例，投资收益可以延期交税；罗斯型账户甚至可以提前支取已缴金额。美国税务局负责对个人退休账户进行监管，同时美国证券交易委员会、银行和保险监管机构执行间接监管职责。

德国、英国和加拿大在第三支柱设计上各具特色。在德国，第三支柱主要由2001年推出的里斯特计划和2005年制定的吕库普计划组成，其中里斯特养老金是民众最喜爱的第三支柱养老金融产品。吕库普计划专门为不符合里斯特养老金资格的民众设计，属于由政府资助的私人养老金计划。英国养老保障体系的第三支柱是个人养老金，个人可以根据自己与金融机构（如保险公司）作出的安排进行投资，通常在个人工作期间进行投资，然后用于在退休时或退休后购买养老金。在加拿大，注册退休储蓄计划（Registered Retirement Saving Plan）和免税储蓄账户（The Tax-Free Savings Account）共同构成了第三支柱，上述账户往往以公募基金产品作为主要投资对象，而定期存款的比重不断降低。

住房反向抵押养老保险

日本住房反向抵押贷款是拥有房屋所有权的老年人以自住的房屋或土地作为抵押，向金融机构融资贷款，在居住期间仅需每月支付利息，贷款人无需偿还本金，在贷款人过世之后将房屋出售以归还贷款本金的贷款方式。以高龄群体为主要对象，本金偿还是在贷款客户死亡之后，用卖掉房产的形式偿还。按照不同的实施主体，日本住房反向抵押贷款又被分为三种模式：由政府主导的“倒按揭”贷款、厚生劳动省及国土交通省实施的反向抵押贷款模式、私营企业自主实施的“倒按揭”贷款。

美国住房反向抵押贷款可以分为三种不同类型。第一种是最为常见的以房屋净值转换抵押贷款的形式。此类贷款大约占反向抵押贷款市场的95%，其条款往往比私人反向抵押贷款的条款更为宽松，但贷款金额是固定的。第二种是单一用途反向抵押贷款，由州、地方和非营利机构提供，并由它们指定房主只能使用单一用途的反向抵押贷款来支付特定项目。第三种是专有反向抵押贷款，用于为估价高的房屋提供更大的预付款，并未受到严格监管，且无联邦保险保障。

长期护理保险

日本长期护理保险是政府社会保障体系的一部分，采用强制保险的方式，其目标对象是日本40岁以上的公民。作为新型的社会保障方式，该保险覆盖范围较广，可帮助支付与长期护理相关的费用。长期护理保险涵盖健康保险、医疗保险或护理领域。首先，强制性是它的显著特征，运营主体为地方政府。其次，护理制度融资主体具有多元化的特征。根据《护理保险法》的规定，在接受护理服务时，被保险人只需支付10%的费用，剩下的费用由其已缴纳的保费和政府各承担50%。此外，该项制度有一套严格的审查流程，审查由独立的第三方机构进行，保证了护理制度的权威性和公平性。

德国在养老金融产业上不断深化与企业的合作。和日本类似，德国的长期护理保险同样由相关政府部门要求强制参与，所有适龄劳动人口均需参保，参保费用由雇主、雇员和政府共同分摊，其中雇主和雇员的缴费率相等，其缴费率根据长期护理基金的波动进行调整。政府每年向该保险的财政划拨金额占GDP的0.9%~1%。德国护理保险形式灵活，个人可以自由选择护理人员和给付标准。由于家庭式居家护理成本更低，且更符合老年人的生活习惯，故德国政府鼓励个人选择家庭式护理。为了鼓励家庭成员和亲友提供护理服务，护理基金将向其支付免税看护费，满足一定条件还可为其缴纳养老保险费。

美国金融机构针对养老人群的长期护理保险共有两种不同的政策，第一种是传统政策，即为最寻常的护理保险政策，如果未使用也不退还保费。第二种是混合型保险，即对长期护理保险与人寿保险进行组合。保险公司还会为长期护理保险添加多种附加条款，以满足不同消费者的需要，如分享护理条款、配偶生存条款、增加保险金给付条款等。美国保险监督协会也出台了《长期护理保险示范法规》，主要目的在于维护老年人群体的合法权益，扩大长期护理保险的覆盖范围，同时增强保险的灵活性。

新形势下我国第三支柱建设的若干建议

围绕个人账户落实第三支柱顶层设计

中央银行可联合银保监会、证监会等部门积极推进第三支柱的顶层制度设计，如相关金融机构准入制度、养老金融产品管理制度、银行专用账户管理制度以及业务运营流程与信息系统技术规范等。同时，鉴于第三支柱参与群体的老龄化、产品的多样化，可基于“功能监管”的理念对养老金投资运营机构制定统一监管条例。张晓慧（2020）提出，第三支柱个人养老金制度设计的核心是账户制，纵观各国的制度框架，专门的个人储蓄账户是第三支柱的基础和起点。以个人账户为基础，便于政府直接落实相关强力的税收或财政政策，提供可供政府进行有效管理、监管的着力点。同时，通过专门的个人账户，也便于老年人进行交费、投资、查询、领取收益等，大大简化了诸多金融业务流程，并通过对账户所对应的金融产品篮子的合理设计，使老年人群体实现更加高效的产品选择。相比保险和基金，商业银行在个人账户建立过程中应积极作为，优先支持国内商业银行建立类似的个人免税储蓄账户，明确此类账户的属性、功能及权限，可适当参考美国的个人账户管理模式，明确该账户与第二支柱之间的转账权限。并积极鼓励老年人将短期银行存款转入该专用账户，在严格的监管之下由专业金融机构进行长期性、多元化、低风险投资。

整合建立第三支柱综合服务平台

在中央银行主导下多部门联合建立统一的第三支柱公共服务平台，搭建起坚实的第三支柱金融服务基础设施，提升第三支柱的公信力和管理效率。在产品制下，各类金融机构为客户提供不同的服务平台。为降低成本、提高管理效率、解决参保人员不足的问题，英国建立了国家职业储蓄信托管理平台，智利建立了年金领取平台，提供极具吸引力的养老金融产品。非营利性、综合性、高效、低成本应是平台建设的核心。利用该平台对个人账户内所有的交费、交易和投资信息进行备份，进行详细的信息披露，消除信息不对称问题。同时，基于该平台建立起与其他政府部门的业务接口，实现财政和税收优惠政策有效衔接。同时，可连接其他监管部门以便于对金融产品和金融服务提供监管、防范潜在金融风险。提供其他金融机构的入口，在该平台上建立起丰富的金融产品池，以满足不同群体的需求。

各类金融机构联合建立动态养老金融产品池

首先，应鼓励商业银行、保险公司、基金公司等各类金融机构积极参与养老金融产品提供，组成丰富的养老金融产品池。可由多个政府部门联合制定合规的养老金融产品认定标准，包括设计理念、投资策略、费率结构、服务条款、转换和赎回需求等方面，要充分体现普惠和适老的要求。其次，基于相关标准，保险、银行等各类机构各自负责本行业所提供的金融产品，对纳入平台产品池中的产品进行信用背书，金融产品池中的产品实行动态调整，不断进行更新迭代，提高不同金融产品的竞争性以降低资管成本，对于当前金融市场上不具备养老功能的金融产品坚决取缔。最后，老年人群体对于国有商业银行的高度信任感、日常生活中频繁的业务往来，以及覆盖全国的业务网点使商业银行能够成为现阶段开发养老普惠金融产品的重要抓手。

加大典型产品的创新和开发

短期内大力推进生命周期（Life-Cycle Funds）基金产品的开发。生命周期基金又称目标日期基金，目前在发达国家中广受欢迎，被认为是数十年来美国养老金融市场最成功的创新产品之一，资产规模和各国养老金账户持有比例不断增长。该基金强调在个人整体生命周期视角下进行投资资产的配置，契合了全生命周期养老的财富管理理念。典型生命周期基金首先设定一个目标日期（如退休年龄或者类似美国富达基金和先锋基金定在退休之后的10~15年），在整个时期内，根据人力资本价值的变化不断调整资产组合，伴随目标日期的临近，固收类资产的权重逐渐增加。此类基金能够为长期投资者提供养老金投资的一站式解决方案，大大降低了投资风险，简化了投资程序，也显著降低了对投资人金融知识的要求。同时，生命周期基金产品同样可以依据投资人的风险承受能力，设计为不同的风险等级，以满足国内不同群体的需求。

长期中积极探索住房反向抵押养老保险和长期护理保险制度。由于我国的文化传统、房地产市场的特殊性等诸多因素，短期内，住房反向抵押养老保险尚无法被老年人群体广泛接受，同时金融机构在产品提供过程中顾虑重重。参考日本的经验，伴随人口老龄化加剧，住房反向抵押养老保险将在第三支柱中扮演日益重要的角色。当前制度建设是首要任务：一方面，积极进行市场调研，从房屋价值估值、公证、抵押、继承、交易税费等具体环节，逐步建立起完善的规章制度，降低老年人群体的交易成本，降低交易过程的不确定性；另一方面，加强与金融机构的沟通与合作，在产品开发过程中确保条款便于老年人理解，并严格监管以确保老年人的合法权益受到充分的保护。为打消金融机构和老年人群体对于房价波动和利率风险的担忧，相关部门可以尝试进行更加灵活的制度安排。尤其考虑到老年护理人才的短缺、制度设计和管理流程等诸多方面的不完善，短期内快速推进的可能性同样不大。考虑到我国重视家庭的传统和老年人与子女的亲密关系，德国家庭式护理制度可作为我国未来发展的方向，可加强对该制度的研究和考察，并尝试在有条件的区域小范围展开试点，为长期中护理保险制度的建设积累经验。

推动强有力的税收和财政支持政策全面落地

第三支柱具有个人自愿参与的特征，同时作为第一支柱和第二支柱的重要补充还具有普惠性特征，应尽可能覆盖广大老年人群体，在一定程度上发挥调节收入分配的作用。在德国推出里斯特养老金计划时，正是政府通过直接补贴、税收递延等措施直接推动第三支柱的发展。各国的实践表明，税收优惠制度是吸引老年人长期参与的重要保障和核心动力。尤其考虑到我国第三支柱建设处于起步阶段，税收和财政政策的刺激必不可少。一方面，参考发达国家经验，对于个人账户中的养老储蓄实施大幅税收优惠，在进行金融产品投资过程中降低各类交易费用；在初期阶段可考虑更为激进的缴费、投资和领取均免税的EEE模式，未来可考虑向有延迟纳税（EET）和只对缴费征税（TEE）两种模式相结合的国际主流范式转变。另一方面，考虑到中国特殊的城乡二元结构，对于规模庞大的农村老龄人口给予直接的财政补贴，以提高第三支柱的覆盖率。

强化养老金融教育以提升老年人金融素养

第三支柱给予个人充分的自主权，金融素养成为第三支柱成功的关键因素。针对当前严重滞后的养老金融知识普及以及老年人群体普遍金融素养不高的问题可从多个方面进行缓解。一方面，鉴于老年人群体与传统金融机构的密切联系，各大商业银行可以利用营业网点开展多种形式的金融知识宣传活动，如开展普惠养老金融活动月、定点普惠养老金融产品咨询等；同时加强对新推出的养老普惠金融服务的宣传工作，增加年轻人的认可度并将相关信息传递给年长的父辈。另一方面，充分发挥监管部门的引导作用，制定养老金融知识教育和普及的具体操作规范，和社区紧密合作，利用电视等老年人群体经常使用的媒体手段传播养老金融理念，增强老年人群体的金融知识储备，同时也帮助老年人提高投资风险意识、树立理性投资理财观念。