原標題：河南部分農村土地流轉失控現象調查：有村民籤“空白紙”協議

來源：央廣網

央廣網北京9月17日消息，在河南省漯河市臨潁縣107國道東南方向皇帝廟鄉一帶，一大片園林非常醒目。

據附近村民介紹，這片園林佔地上千畝，種的都是一些黃楓、紅楓等經濟林植物，園林所佔地爲臨潁縣皇帝廟鄉共約四、五個村的耕地，其中包括一些基本農田。

前不久，記者看到，在這些園林的夾縫地帶有一塊地，新栽的樹苗還掛着青黃不接的葉子，爲了這片樹苗，地裏剛種上一個多月的玉米被剷除了。

這塊地的主人是皇帝廟鄉潘牛村一名潘姓村民，他告訴記者，這塊剛租出去不久的口糧地正是他種了多年的基本農田。

近年來，隨着農村土地大規模流轉興起，農業生產實現了節本增效、農業生產的綜合效益也在穩步提升。然而記者通過調查發現，一些被流轉的耕地或基本農田，最後到了承包者手裏卻被改變了用途。

莊稼在園林“夾縫”中生存（央廣網記者 汪寧 攝）

基層幹部動員促流轉，數千畝良田生變

河南臨潁縣地勢平坦，是黃淮平原的一部分，臨潁境內土質有黑粘土、兩合土、黃壤土、黃粘土、黃沙土、淤土等，耕作性能好，肥力較高，宜於多種農作物生長。臨潁縣皇帝廟鄉位於臨潁縣東南部。

該縣皇帝廟鄉的村民們說，曾經，這裏一畝地平均能產1200斤左右的優質小麥。然而在2015年，村民們突然接到村幹部口頭通知，經村、鄉兩級政府協商將耕地流轉，交由當地一家公司承包種植景觀樹。

皇帝廟鄉潘莊村一位村民回憶，大約在6年前，他剛買了玉米種子回來，還沒來得及播種，村幹部就來家裏做思想動員工作，讓他把地租給企業，每畝地每年按照900斤小麥市場價算地租，租期爲30年。

“這是黃土地、一類地、好地。”村民說，該“口頭通知”曾一度遭到不少村民反對，但幹部一直做思想工作，不敢得罪，自此，村裏的耕地陸續基本都流轉了出去。

記者走訪了臨潁縣皇帝廟鄉潘牛村、潘莊、九才田村、洪山廟村等多個村莊，村民們紛紛表示，陸續被流轉出去種樹的地有一些都是基本農田。有村民說，現在村裏只剩下零星幾塊地尚沒流轉。他們不清楚走了什麼程序，但有人聽說上報的時候被報成了“水淹地”。

河南省漯河市臨潁縣自然資源局一名工作人員稱，這些流轉出去的上千畝土地的確爲耕地，但是在她所在科室掌握的備案信息裏，並沒有把耕地和永久基本農田區分開來，因此無法確認具體佔用了多少基本農田。

2020年9月，國務院辦公廳印發《關於堅決制止耕地“非農化”行爲的通知》指出，落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決制止各類耕地“非農化”行爲，堅決守住耕地紅線。其中第一條就規定：嚴禁違規佔用耕地綠化造林。要嚴格執行土地管理法、基本農田保護條例等法律法規，禁止佔用永久基本農田種植苗木、草皮等用於綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。正在違規佔用耕地綠化造林的要立即停止。然而在河南省臨潁縣皇帝廟鄉潘牛村、潘莊、九才田村、洪山廟村等多個村莊，一些被流轉的耕地或基本農田，最後到了承包者手裏，有的用來種樹種草，有的以發展休閒觀光名義違規佔地，或蓋房、建養殖場，仍在進行中。對於一些長期失地的農民，他們一邊與曾經的農耕生活漸行漸遠，一邊看着日益被毀壞的土壤嘆息。

隨着調查的深入，記者發現，類似臨潁縣的這種肆意改變基本農田和耕地用途的現象，在河南省並非個例。

在河南省周口市扶溝縣小王莊，村民們同樣反映，村裏1000多畝耕地，幾乎均爲基本農田，幾年前基本已流轉完，種了約500畝左右草皮，剩下的基本爲經濟林。

小王莊村草皮種植基地（央廣網記者 汪寧 攝）

在河南省臨潁縣皇帝廟鄉、扶溝縣小王莊村、鄢陵縣周營南村及泌陽縣賒灣鄉等多個鄉村調查時，一些失地農民向記者提供了被流轉土地所對應的農村土地經營權證書，證書信息均顯示爲基本農田，填表機關爲當地農業局或農林局，發證機關爲當地縣政府，發證時間有的是2016年，有的是2017年。

對此，臨潁縣自然資源局工作人員表示，不全是基本農田，可能有的是一般耕地。而泌陽縣賒灣鄉國土所則稱所佔地爲一般耕地。同時，上述兩地自然資源局工作人員均表示，縣農業局確權不完全準確。

有村民籤“空白紙”協議，土地流轉程序簡單粗暴帶有“欺騙性”

在河南省駐馬店市泌陽縣楊家集鎮二鋪村，據多名村民反映，在基層的土地流轉中，村幹部也會參與其中決定轄區內土地是否流轉，且程序“簡單粗暴”。一般由村委會“口頭相告”，還曾簽過“空白紙協議”。

泌陽縣楊家集鄉村民稱曾在土地流轉中被籤“空白紙協議”，簽名和手印最後被莫名印在承包合同上（央廣網記者 汪寧 攝）

二鋪村村民鄒某告訴記者，2014年，村幹部拿着一張空白紙讓村民簽名和按手印，動員他把地流轉出去種樹，既可掙租金，還能拿退耕還林補貼。

最後因租金兌付不了，村民們去鄉政府討要說法，看到了自己曾在空白紙上的簽名和手印，竟然被印在了一份名爲“林地經營區承包合同”的協議上，並發現退耕還林補貼被村幹部侵佔，後經縣林業部門覈查後退回。村民認爲該協議在簽訂之初具有“欺騙性”，基層部門“鼓勵土地流轉種樹實爲套取退耕還林補貼”。

記者走訪中發現，多地村民表示農村土地流轉程序混亂、不正規，大部分被租地農民對流轉協議內容不清楚，甚至未見過協議，或被要求直接在擬好的協議上簽字按手印。但土地一旦被流轉後，農民便長期失去主動權。

據臨潁縣皇帝廟鄉一名自稱村一級的負責人透露，在實際操作中，農村土地流轉程序相對簡單，一般由鄉里下達到村裏，村裏再開會動員，對不在家或不識字的村民直接口頭傳達，農民只需按手印簽訂合同後，便可以按時“領錢”。

私改用途破壞土壤，農民哭求“別把土帶走”

“種上經濟林和草皮後，地毀了。”

記者走訪上述各地，談起一茬又一茬被起走的樹木和草皮，村民們痛惜不已：“賣樹，賣草，但不賣土，別把土帶走！”

多名村民稱，草皮種植對土壤破壞性強導致莊稼長勢不好（央廣網記者 汪寧 攝）

“正常播種、澆水施肥，長勢明顯不好，有些一個月了才十來公分。”在鄢陵縣周營南村，村民賈某嘆息不已。本來是基本農田的四畝良田，流轉後種了幾年草皮，結果收回來後改種玉米時卻發現地被毀了：“不行了，土壞了，長不起來了，以後下一代、下下一代，想種好莊稼就更難了。”

調查中，多名村民均表示，草皮種植對土壤破壞極大，既耗費大量養分，又破壞土壤結構，每收割一茬草皮時，至少三公分厚的土壤被挖走，這些基本農田的“口糧地”每年“扒掉好幾層”。

在鄢陵縣周營南村，土地承包方工作人員在收割草皮（央廣網記者 汪寧 攝）

記者注意到，在鄢陵縣周營南村一路邊，懸掛有“堅決制止耕地‘非農化’，制止草坪種植”的條幅，落款是：鄢陵縣自然資源局宣。然而，在距離這個條幅附近，土地租賃承包方的人正在收割着綠油油的草皮。

“草皮種植成本低，效益高，一年至少收四次。”割草皮的人對記者說。

懸掛在草皮種植基地旁邊的宣傳條幅（央廣網記者 汪寧 攝）

種植經濟林帶來的土壤破壞，讓臨潁縣皇帝廟鄉一些村民同樣感到了擔憂。一名從事移樹臨時工的村民告訴記者，每挖走一棵樹就挖走一大坑土，土壤直徑從30公分到一米。“都是好地，咋不心疼？同意租地，可沒說把土挖走！都挖成了大窟窿，想種地也種不成了。”

在扶溝縣小王莊，一名駐村幹部提到，前幾年市場經濟較好的“種樹熱”已經過氣了，隨着市場需求的衰退，一些承包公司紛紛“跑路”，確實留下很多後續問題。

我國《農村土地經營權流轉管理辦法》明確規定，土地經營權流轉不得損害農村集體經濟組織和利害關係人的合法權益，不得破壞農業綜合生產能力和農業生態環境，不得改變承包土地的所有權性質及其農業用途，確保農地農用，優先用於糧食生產，制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”。

對此，中國社科院農村發展研究所所長張曉山認爲，土地流轉亂象不但破壞耕地，毀壞子孫後代賴以生存的根基，影響糧食安全，還侵犯了農民的權益。

土地流轉失控原因：“多爲基層政績和經濟效益”

我國最新修訂的《土地管理法》規定，嚴格保護永久基本農田，嚴格控制非農業建設佔用農用地，永久基本農田經依法劃定後，任何單位和個人不得擅自佔用或者改變其用途。禁止佔用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。《基本農田保護條例》亦有同樣規定。

2020年，國務院辦公廳《關於堅決制止耕地“非農化”行爲的通知》明確提出六種嚴禁的耕地“非農化”行爲。同年11月，國務院辦公廳專門還印發了《關於防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，其中明確堅決防止耕地“非糧化”傾向，切實穩定糧食生產，牢牢守住國家糧食安全的生命線。此外，“要牢牢守住18億畝耕地紅線”“解決好種子和耕地問題”“建設國家糧食安全產業帶”。在2020年中央經濟工作會議上，有關糧食工作的內容被多次提及。

然而，在河南一些基層鄉鎮，耕地乃至基本農田被無序流轉後，大量“非糧化”、“非農化”現象卻屢禁不止。

那麼，這些基層鄉鎮爲什麼敢視法規於不顧而爲所欲爲呢？

在河南扶溝縣韭園鎮小王莊村，記者看到村委宣傳欄中的信息：小王莊行政村總耕地面積1034畝，土地已流轉1021畝，用途爲外地人種植苗木。

另據“扶溝縣韭園鎮小王莊村永久基本農田保護區”牌顯示，該村基本農田面積爲86.29公頃。摺合土地1294.35畝。

扶溝縣小王莊村村委一宣傳欄顯示：小王莊行政村總耕地面積1034畝，土地已流轉1021畝，用途爲外地人種植苗木（央廣網記者 汪寧 攝）

“扶溝縣韭園鎮小王莊村永久基本農田保護區”標誌牌（央廣網記者 汪寧 攝）

該村一駐村幹部承認，他們耕地大部分爲基本農田，其中1000多畝種植經濟林和草皮，目前剩餘300畝左右，下一步規劃繼續流轉種草。

基本農田能否種樹種草、有無審批？其未回答，稱“農民可騰出時間務工，還能拿地租提高收入。”

調查中記者發現，在近幾年公開資料中，出現諸多關於土地流轉帶來經濟效益的相關宣傳。記者走訪多地看到，在鄉村道路上，車身顯示有“基本農田巡查管護”字樣的執法車輛來往穿梭，多處被佔地塊旁邊，禁止耕地非農化的條幅和立有“永久基本農田保護區”標誌的保護牌格外顯眼。

對此，一些土地承包戶認爲，土地違規流轉不在少數，之所以未被制止，是因爲地方政府爲了提高當地經濟效益，突出政績，從而對違法現象管制不嚴。

泌陽縣自然資源局多名工作人員稱，耕地流轉種樹種草等類似現象在全省乃至全國都很常見，但不好監管。“已經種了，我們總不能去拔了吧。”一工作人員說。

守牢耕地保護紅線，解決好誰來種地和耕地保護問題。早在2015年，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平就指出過，在農村土地制度改革試點中要把好關，不能讓一些人以改革之名行佔用耕地之實。並對耕地保護工作作出了重要指示：“要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地佔補平衡，規範有序推進土地流轉，像保護大熊貓一樣保護土地。”

今年發佈的《中共中央 國務院關於全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（2021年中央一號文件）指出，堅決守住18億畝耕地紅線。嚴禁違規佔用耕地和違背自然規律綠化造林、挖湖造景，嚴格控制非農建設佔用耕地，深入推進農村亂佔耕地建房專項整治行動，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。明確耕地和永久基本農田不同的管制目標和管制強度，嚴格控制耕地轉爲林地、園地等其他類型農用地，強化土地流轉用途監管，確保耕地數量不減少、質量有提高。

2021年9月1日起施行新的《土地管理法實施條例》專門增加規定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉爲林地、草地、園地等其他農用地。

當前，不少省份已下達通知對耕地“非農化”“非糧化”專項清理，重點清查違法違規佔用耕地問題。然而在河南省臨潁縣、泌陽縣、扶溝縣等一些地區，這種土地流轉後失控的現象，依然隨處可見。