原标题：求解中国公益慈善发展道路：政府“有限资源”协同社会“无穷力量”

21世纪经济报道 尤方明 北京报道

9月16日凌晨，郝南又马不停蹄地投入到四川泸县地震的应急响应之中，此时距离他从河南水灾救援行动中抽身出来尚不满一个月。

郝南是公益机构卓明灾害信息服务中心（以下简称“卓明”）的创始人。河南水灾期间，包括卓明在内的诸多社会组织驰援灾区，为应急救援工作贡献出了突出力量。

随着2016年《慈善法》的颁布，公益慈善力量稳步发展，卓明正是其中一员。8月17日召开的中央财经委员会会议提到三次分配，发挥第三次分配作用，发展慈善事业，引发社会广泛关注。

尽管成果显著，但公益慈善事业仍面临诸多挑战。如何将善与爱的精神转化为行动？在灾害救援阶段如何实现信息的共享与管理？受访专家均向21世纪经济报道记者提及政社协同的重要性。“政府的资源总归有限，而社会的力量则是无穷的。”郝南说。

中山大学传播与设计学院副教授周如南认为，公益慈善事业是推进国家、市场、社会共建共治共享格局的最佳试验田。他表示，无论是应对疫情还是救灾，政府都发挥了极强的资源调配能力与自上而下的动员能力。未来政府在发挥这种制度优势的同时，应树立伙伴意识，以平等互信的契约精神推动与社会组织的联系，鼓励民间社会的力量积极参与公共问题的解决。

社会力量快速成长

我国的公益慈善事业近年来得到了长足发展。根据民政部9月10日发布的《2020 年民政事业发展统计公报》，截至 2020 年底，全国共有经常性社会捐赠工作站、点和慈善超市1.5 万个，全国注册志愿者达为1.9 亿人，记录志愿服务时间达到5741.1 万小时。

一位地方民政厅官员告诉21世纪经济报道记者，国家对于公益慈善事业的重视程度与日俱增。“《慈善法》是具有里程碑意义的纲领文件。《慈善法》将每年9月5日设为‘中华慈善日’，而民政部门已连续六年举办了相关活动，积极引导慈善力量在扶贫济困、扶老救孤、科教文卫、生态保护、应急救援等方面发挥积极作用。”

北京师范大学中国公益研究院院长王振耀则向记者表示：“更重要的是人们的意识在显著增强。近些年来，在一次次灾难救援、社会互助的过程中，蕴藏在中华文明之中的大善大爱精神得以涌现。可以说，现阶段我们公益慈善事业的发展已经具备了良好的基础。”

刚刚过去的河南水灾再次见证了社会的力量。作为民间公益组织，卓明为救援信息的核实与传递作出了突出贡献。成立于2010年玉树地震期间的卓明，通过对国内外重大突发自然灾害的积极响应，逐步获取了应急管理部等多个部门的认可。

郝南告诉记者，卓明首先将对海量的求助信息进行甄别筛选，并对灾情的时空动态做出分析研判，随后通过社会力量协调中心将救援需求分发给指定的队伍，在实现就近救援的同时，保证救援工作安全有序进行。

根据郝南提供的数据，在救援期间，卓明累计收集核对了超过3万条求助信息，为1300个村组或安置点进行了需求远程评估，统计整理了1000多支救援队与200多家救灾社会组织的行动参与信息，并发起了由20多家组织参与的浚县救灾联合行动，直至河南全面开启灾后重建工作，仍在为灾区提供需求分析和行动建议。

卓明只是社会力量的一个代表。7月21日，各方公益机构共同促成了“7.20洪灾社会组织和志愿者协调中心（郑州）”（下称协调中心）的建立。经过应急管理部的推动，协调中心成为了连接政府应急体系与社会救援力量的纽带，在一定程度上分担了政府的决策压力。

郝南表示，在中心化的指挥调度体系之外，一些河南当地的救援队伍在听闻灾情后立即响应，根据民间自发线上志愿者的信息指引先行开展工作。在受灾面积广、灾害损失重的背景下，这种较为分散的救灾模式对中心化的网络是重要的补充。

“当一连串的突发事件扑面而来时，协调中心无法精准地捕捉并回应每一个求助信号。况且只要是协调，就一定存在时延性，而时延最小的做法就是看到问题立即行动。所以说在这次灾情中涌现出如此之多的线上志愿者，我觉得是一件特别幸运的事，这恰恰证明了社会的力量是无穷的。”郝南说。

如何实现信息公开共享？

尽管发展势头强劲，但公益慈善领域仍有不少问题待解。作为衡量公益慈善事业发展状况的重要指标，全国社会组织捐赠收入在2020年方才突破千亿关口，达1059.1 亿元。王振耀表示，一些政策法律维度的障碍仍然存在，从意识到行动的转化过程也有提升的空间。

在第十三届全国人大常委会第二十二次会议上，全国人大常委会执法检查组关于检查《慈善法》实施情况的报告（下称“报告”）指出，2018年和2019年，我国经济高质量发展、GDP保持稳健增长，但慈善捐赠总量停滞不前，慈善组织公信力偏弱是其中重要因素之一。

报告称，慈善公信力直接影响市场主体和人民群众的参与积极性。2011年6月的“郭美美事件”曝光后，7月全国社会捐款环比下降50%，凸显了信任受损的伤害。《慈善法》制定后，失信失序事件有所减少，但社会各界对慈善的信心仍处于低位。

王振耀指出，要重振公众信心，关键在于及时对捐赠人做好信息反馈。让爱心人士清楚地看到他们所捐献的款项、物资究竟用在哪里，让他们心中有数。而不是简单地将账本在网上一晒了之。

而上述民政厅官员则表示，要强化审计、民政等部门对于公益慈善组织的事后监管。“譬如《慈善法》规定，慈善组织中具有公募资格的，年度慈善活动支出不得低于上年总收入的70%。一旦资金使用不合法，我们可以依法予以处罚。”

报告同时指出，在新冠肺炎疫情防控过程中，政府部门与慈善力量缺乏应急协调机制，导致运行效率低，信息披露不及时、捐赠款物处置迟缓、志愿服务统筹不够等情况。

在河南水灾的应对过程中，依旧出现了类似的问题。回顾河南水灾，河南省慈善总会依然是各界爱心暖流的重要入口。根据公告，截至8月20日，河南省慈善总会累计接收救灾捐赠款物47.56亿元，其中资金45.26亿元、物资价值2.3亿元，占全省社会捐赠款物总额的51.5%。

据郝南了解，由于人手不足，清点、统计捐赠物资对于具有官方背景的慈善机构而言已是很大挑战，在物资仓储、运送方面则需要多方力量的协同配合。

河南省慈善总会副会长王树山在接受媒体采访时说：“慈善总会的人数本身比较少，河南省慈善总会也就二十来个人，很多地级市慈善总会就只有三五个人。实际上，慈善总会是政府防汛分配物资的帮手，并不是由慈善总会本身去分配物资。”

有捐赠者担心上述物资配给方式较为低效，于是便绕开中间环节，直接前往灾区送温暖。河南省慈善总会合作项目部部长赵二晓此前曾告诉21世纪经济报道记者，分散式的物资捐助和救援在灾情初期的确起到了积极作用，但随着越来越多人流、车辆的到来，当地交通逐渐呈现拥堵态势。

另外，由于社会力量所能掌握的需求信息较为有限，捐赠物资扎堆重复的现象时有发生。郝南向记者表示，在灾情发展的不同阶段，灾区对于物资的需求并不相同，但大量的社会捐赠物资均为矿泉水和方便面。“尽管这些消耗品的使用贯穿灾后救援的每个阶段，但短期内大量同质化的物资涌入，给仓储和物流系统造成了沉重的负荷，甚至影响了其他物资的出库。”郝南说。

郝南指出，从河南新乡的救灾经验来看，充分调动商会等社会组织的积极性不失为解决问题的有效方式。“第一，商会能够动员其下属的会员单位投入救灾行动；第二，商会对于当地的商务资源较为熟悉，并且有能力执行物资生产、运输、分发的一条龙服务；第三，当地的企业家本身就具有报效家乡、支持救灾的意愿，一旦有单位牵头发起行动，这股力量是不容小觑的。”

上述民政厅官员则告诉记者，最好的支持方式还是捐钱。“在官方背景的慈善机构之外，我们还推动了许多基金会、救援队依法进行公募，它们常年活跃在救灾一线，也制定了规范的章程，很清楚应该怎么把钱用在刀刃上。”

要从根本上解决信息不对称难题，受访专家均期待信息共享和管理平台的搭建。救援期间，腾讯地图与卓明曾联手开展尝试。前者于7月21日下午3时上线了“郑州互助地图”，将郑州市民上报的求援地址转换为坐标，以便救灾队伍精准施救。而卓明则负责将腾讯提供的信息核实后第一时间传达给一线队伍。

技术的力量为更大范围内的救援合作铺垫了坚实基础，但在周如南看来，最大的考验并非技术。首先，海量的信息为核实工作带来了挑战，卓明为此动员了超过14000名志愿者，其中超过1800人投入实际行动。周如南告诉21世纪经济报道记者，前线传来的信息往往良莠不齐，同时存在一定的滞后性。“譬如人们在互助地图上看到某地缺乏救灾物资，但实际上问题已得到解决。能否保障前线信息顺畅及时的更新，在操作上确实存在技术难度。”

周如南同时表示，部分救援团队可能并不愿意使用公开平台发布信息。“这类施救者抱有‘抢功’的心态，担心将其掌握的信息公开后，会由其他单位或个人介入救援，从而将成绩拱手让人。所以他们往往将信息闭环传播，由其后方的供给侧提供支援。”

郝南指出，一个具有权威性的需求信息平台需要由政府背书、专业人士维护运营，方能串联社会热心力量。“我们可以依托电商平台来搭建这一系统，在政府监督把关的前提下，社会组织负责将真实有效的需求信息及时发布，捐赠者便可以下单购买物资，由电商平台负责物流配送。这将是数字时代慈善合作的创新路径。”

从政社协同到共建共治共享

纵观公益慈善事业的各个领域，均体现出政社协同的重要性。

郝南感慨：“水灾救援最终还是要靠国家、靠政府，可当面临无法预知的灾害风险时，如果把责任都堆在政府头上，并不实际，也不公平。”

在促进公益慈善事业发展方面，王振耀建议，政府要为社会组织的发展保驾护航，制定相应的法律政策，提供一定的物质设施和资金的支持，社会组织也要响应政府的号召，从而形成良性的互动。“如果说一定要把两者的关系割裂开，井水不犯河水，那是不符合中国国情的做法。”

郝南直言，近些年来，社会组织应对灾难的意识与能力退化得厉害。“由于缺乏关注与投入，社会组织单凭救灾工作难以维系其运营和发展。当大灾来临时，要求其在短时间内响应政府的应急体系是勉为其难的。要做好政社协同，离不开协调中心这样的机制或是其他枢纽组织的牵线搭桥。而双方的互信关系，只能靠一次次的救灾活动来逐渐打磨。”

党的十九大报告明确提出打造共建共治共享的社会治理格局，中央财经委员会第十次会议将第三次分配视为促进共同富裕的关键路径。在周如南看来，公益慈善事业正是推进国家、市场、社会共建共治共享格局的最佳试验田。“在以市场逻辑的初次分配与以行政逻辑的再分配之外，如今郑重提出以道德、文化、自愿为基本逻辑的第三次分配，这意味着民间社会的力量正在积极参与公共问题的解决。”

前述报告指出，打造一批具有良好社会声望、较强专业能力、完善治理结构、合理梯次分工的现代慈善组织。发展枢纽型慈善组织，发挥基金会、慈善总会、红十字会骨干作用和辐射带动作用。引导社区慈善与基层政权建设、基层群众自治有机结合，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。积极培育慈善行业组织，加强行业统筹、行业联动、行业自律机制。

周如南说，共建共治共享，意味着既要政府强，也要社会强。政府应树立伙伴意识，以平等互信的契约精神推动与社会组织的联系。