原標題:求解中國公益慈善發展道路:政府“有限資源”協同社會“無窮力量”

21世紀經濟報道 尤方明 北京報道

9月16日凌晨,郝南又馬不停蹄地投入到四川瀘縣地震的應急響應之中,此時距離他從河南水災救援行動中抽身出來尚不滿一個月。

郝南是公益機構卓明災害信息服務中心(以下簡稱“卓明”)的創始人。河南水災期間,包括卓明在內的諸多社會組織馳援災區,爲應急救援工作貢獻出了突出力量。

隨着2016年《慈善法》的頒佈,公益慈善力量穩步發展,卓明正是其中一員。8月17日召開的中央財經委員會會議提到三次分配,發揮第三次分配作用,發展慈善事業,引發社會廣泛關注。

儘管成果顯著,但公益慈善事業仍面臨諸多挑戰。如何將善與愛的精神轉化爲行動?在災害救援階段如何實現信息的共享與管理?受訪專家均向21世紀經濟報道記者提及政社協同的重要性。“政府的資源總歸有限,而社會的力量則是無窮的。”郝南說。

中山大學傳播與設計學院副教授周如南認爲,公益慈善事業是推進國家、市場、社會共建共治共享格局的最佳試驗田。他表示,無論是應對疫情還是救災,政府都發揮了極強的資源調配能力與自上而下的動員能力。未來政府在發揮這種制度優勢的同時,應樹立夥伴意識,以平等互信的契約精神推動與社會組織的聯繫,鼓勵民間社會的力量積極參與公共問題的解決。

社會力量快速成長

我國的公益慈善事業近年來得到了長足發展。根據民政部9月10日發佈的《2020 年民政事業發展統計公報》,截至 2020 年底,全國共有經常性社會捐贈工作站、點和慈善超市1.5 萬個,全國註冊志願者達爲1.9 億人,記錄志願服務時間達到5741.1 萬小時。

一位地方民政廳官員告訴21世紀經濟報道記者,國家對於公益慈善事業的重視程度與日俱增。“《慈善法》是具有里程碑意義的綱領文件。《慈善法》將每年9月5日設爲‘中華慈善日’,而民政部門已連續六年舉辦了相關活動,積極引導慈善力量在扶貧濟困、扶老救孤、科教文衛、生態保護、應急救援等方面發揮積極作用。”

北京師範大學中國公益研究院院長王振耀則向記者表示:“更重要的是人們的意識在顯著增強。近些年來,在一次次災難救援、社會互助的過程中,蘊藏在中華文明之中的大善大愛精神得以湧現。可以說,現階段我們公益慈善事業的發展已經具備了良好的基礎。”

剛剛過去的河南水災再次見證了社會的力量。作爲民間公益組織,卓明爲救援信息的核實與傳遞作出了突出貢獻。成立於2010年玉樹地震期間的卓明,通過對國內外重大突發自然災害的積極響應,逐步獲取了應急管理部等多個部門的認可。

郝南告訴記者,卓明首先將對海量的求助信息進行甄別篩選,並對災情的時空動態做出分析研判,隨後通過社會力量協調中心將救援需求分發給指定的隊伍,在實現就近救援的同時,保證救援工作安全有序進行。

根據郝南提供的數據,在救援期間,卓明累計收集覈對了超過3萬條求助信息,爲1300個村組或安置點進行了需求遠程評估,統計整理了1000多支救援隊與200多家救災社會組織的行動參與信息,併發起了由20多家組織參與的浚縣救災聯合行動,直至河南全面開啓災後重建工作,仍在爲災區提供需求分析和行動建議。

卓明只是社會力量的一個代表。7月21日,各方公益機構共同促成了“7.20洪災社會組織和志願者協調中心(鄭州)”(下稱協調中心)的建立。經過應急管理部的推動,協調中心成爲了連接政府應急體系與社會救援力量的紐帶,在一定程度上分擔了政府的決策壓力。

郝南表示,在中心化的指揮調度體系之外,一些河南當地的救援隊伍在聽聞災情後立即響應,根據民間自發線上志願者的信息指引先行開展工作。在受災面積廣、災害損失重的背景下,這種較爲分散的救災模式對中心化的網絡是重要的補充。

“當一連串的突發事件撲面而來時,協調中心無法精準地捕捉並回應每一個求助信號。況且只要是協調,就一定存在時延性,而時延最小的做法就是看到問題立即行動。所以說在這次災情中湧現出如此之多的線上志願者,我覺得是一件特別幸運的事,這恰恰證明了社會的力量是無窮的。”郝南說。

如何實現信息公開共享?

儘管發展勢頭強勁,但公益慈善領域仍有不少問題待解。作爲衡量公益慈善事業發展狀況的重要指標,全國社會組織捐贈收入在2020年方纔突破千億關口,達1059.1 億元。王振耀表示,一些政策法律維度的障礙仍然存在,從意識到行動的轉化過程也有提升的空間。

在第十三屆全國人大常委會第二十二次會議上,全國人大常委會執法檢查組關於檢查《慈善法》實施情況的報告(下稱“報告”)指出,2018年和2019年,我國經濟高質量發展、GDP保持穩健增長,但慈善捐贈總量停滯不前,慈善組織公信力偏弱是其中重要因素之一。

報告稱,慈善公信力直接影響市場主體和人民羣衆的參與積極性。2011年6月的“郭美美事件”曝光後,7月全國社會捐款環比下降50%,凸顯了信任受損的傷害。《慈善法》制定後,失信失序事件有所減少,但社會各界對慈善的信心仍處於低位。

王振耀指出,要重振公衆信心,關鍵在於及時對捐贈人做好信息反饋。讓愛心人士清楚地看到他們所捐獻的款項、物資究竟用在哪裏,讓他們心中有數。而不是簡單地將賬本在網上一曬了之。

而上述民政廳官員則表示,要強化審計、民政等部門對於公益慈善組織的事後監管。“譬如《慈善法》規定,慈善組織中具有公募資格的,年度慈善活動支出不得低於上年總收入的70%。一旦資金使用不合法,我們可以依法予以處罰。”

報告同時指出,在新冠肺炎疫情防控過程中,政府部門與慈善力量缺乏應急協調機制,導致運行效率低,信息披露不及時、捐贈款物處置遲緩、志願服務統籌不夠等情況。

在河南水災的應對過程中,依舊出現了類似的問題。回顧河南水災,河南省慈善總會依然是各界愛心暖流的重要入口。根據公告,截至8月20日,河南省慈善總會累計接收救災捐贈款物47.56億元,其中資金45.26億元、物資價值2.3億元,佔全省社會捐贈款物總額的51.5%。

據郝南瞭解,由於人手不足,清點、統計捐贈物資對於具有官方背景的慈善機構而言已是很大挑戰,在物資倉儲、運送方面則需要多方力量的協同配合。

河南省慈善總會副會長王樹山在接受媒體採訪時說:“慈善總會的人數本身比較少,河南省慈善總會也就二十來個人,很多地級市慈善總會就只有三五個人。實際上,慈善總會是政府防汛分配物資的幫手,並不是由慈善總會本身去分配物資。”

有捐贈者擔心上述物資配給方式較爲低效,於是便繞開中間環節,直接前往災區送溫暖。河南省慈善總會合作項目部部長趙二曉此前曾告訴21世紀經濟報道記者,分散式的物資捐助和救援在災情初期的確起到了積極作用,但隨着越來越多人流、車輛的到來,當地交通逐漸呈現擁堵態勢。

另外,由於社會力量所能掌握的需求信息較爲有限,捐贈物資扎堆重複的現象時有發生。郝南向記者表示,在災情發展的不同階段,災區對於物資的需求並不相同,但大量的社會捐贈物資均爲礦泉水和方便麪。“儘管這些消耗品的使用貫穿災後救援的每個階段,但短期內大量同質化的物資湧入,給倉儲和物流系統造成了沉重的負荷,甚至影響了其他物資的出庫。”郝南說。

郝南指出,從河南新鄉的救災經驗來看,充分調動商會等社會組織的積極性不失爲解決問題的有效方式。“第一,商會能夠動員其下屬的會員單位投入救災行動;第二,商會對於當地的商務資源較爲熟悉,並且有能力執行物資生產、運輸、分發的一條龍服務;第三,當地的企業家本身就具有報效家鄉、支持救災的意願,一旦有單位牽頭髮起行動,這股力量是不容小覷的。”

上述民政廳官員則告訴記者,最好的支持方式還是捐錢。“在官方背景的慈善機構之外,我們還推動了許多基金會、救援隊依法進行公募,它們常年活躍在救災一線,也制定了規範的章程,很清楚應該怎麼把錢用在刀刃上。”

要從根本上解決信息不對稱難題,受訪專家均期待信息共享和管理平臺的搭建。救援期間,騰訊地圖與卓明曾聯手開展嘗試。前者於7月21日下午3時上線了“鄭州互助地圖”,將鄭州市民上報的求援地址轉換爲座標,以便救災隊伍精準施救。而卓明則負責將騰訊提供的信息覈實後第一時間傳達給一線隊伍。

技術的力量爲更大範圍內的救援合作鋪墊了堅實基礎,但在周如南看來,最大的考驗並非技術。首先,海量的信息爲覈實工作帶來了挑戰,卓明爲此動員了超過14000名志願者,其中超過1800人投入實際行動。周如南告訴21世紀經濟報道記者,前線傳來的信息往往良莠不齊,同時存在一定的滯後性。“譬如人們在互助地圖上看到某地缺乏救災物資,但實際上問題已得到解決。能否保障前線信息順暢及時的更新,在操作上確實存在技術難度。”

周如南同時表示,部分救援團隊可能並不願意使用公開平臺發佈信息。“這類施救者抱有‘搶功’的心態,擔心將其掌握的信息公開後,會由其他單位或個人介入救援,從而將成績拱手讓人。所以他們往往將信息閉環傳播,由其後方的供給側提供支援。”

郝南指出,一個具有權威性的需求信息平臺需要由政府背書、專業人士維護運營,方能串聯社會熱心力量。“我們可以依託電商平臺來搭建這一系統,在政府監督把關的前提下,社會組織負責將真實有效的需求信息及時發佈,捐贈者便可以下單購買物資,由電商平臺負責物流配送。這將是數字時代慈善合作的創新路徑。”

從政社協同到共建共治共享

縱觀公益慈善事業的各個領域,均體現出政社協同的重要性。

郝南感慨:“水災救援最終還是要靠國家、靠政府,可當面臨無法預知的災害風險時,如果把責任都堆在政府頭上,並不實際,也不公平。”

在促進公益慈善事業發展方面,王振耀建議,政府要爲社會組織的發展保駕護航,制定相應的法律政策,提供一定的物質設施和資金的支持,社會組織也要響應政府的號召,從而形成良性的互動。“如果說一定要把兩者的關係割裂開,井水不犯河水,那是不符合中國國情的做法。”

郝南直言,近些年來,社會組織應對災難的意識與能力退化得厲害。“由於缺乏關注與投入,社會組織單憑救災工作難以維繫其運營和發展。當大災來臨時,要求其在短時間內響應政府的應急體系是勉爲其難的。要做好政社協同,離不開協調中心這樣的機制或是其他樞紐組織的牽線搭橋。而雙方的互信關係,只能靠一次次的救災活動來逐漸打磨。”

黨的十九大報告明確提出打造共建共治共享的社會治理格局,中央財經委員會第十次會議將第三次分配視爲促進共同富裕的關鍵路徑。在周如南看來,公益慈善事業正是推進國家、市場、社會共建共治共享格局的最佳試驗田。“在以市場邏輯的初次分配與以行政邏輯的再分配之外,如今鄭重提出以道德、文化、自願爲基本邏輯的第三次分配,這意味着民間社會的力量正在積極參與公共問題的解決。”

前述報告指出,打造一批具有良好社會聲望、較強專業能力、完善治理結構、合理梯次分工的現代慈善組織。發展樞紐型慈善組織,發揮基金會、慈善總會、紅十字會骨幹作用和輻射帶動作用。引導社區慈善與基層政權建設、基層羣衆自治有機結合,實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。積極培育慈善行業組織,加強行業統籌、行業聯動、行業自律機制。

周如南說,共建共治共享,意味着既要政府強,也要社會強。政府應樹立夥伴意識,以平等互信的契約精神推動與社會組織的聯繫。

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