原标题：生态保护红线“中国方案”有望向全球推广，生物多样性保护将逐步纳入国家规划

“完整的生态保护红线有望包括中国95%最有价值的生态系统、100%关键动植物栖息地、210条重要河流源头，涵盖中国所有脆弱地区和功能区。”中国生态环境部COP15谈判代表刘宁在日前举办的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）非政府组织平行论坛上表示。

生态保护红线制度是中国在生物多样性保护和生态保护上的制度创新。根据生态环境部发布信息，截至2019年底，中国初步划定生态红线面积不小于全国陆域面积的25%，覆盖了重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区，覆盖了全国生物多样性分布的关键区域。

以生态保护红线制度为代表的中国方案，在我国的生物多样性保护工作中扮演了重要角色。生态保护红线制度将作为全球生物多样性保护和可持续发展过程中可借鉴的中国方案之一，在COP15期间将得到积极推广。据COP15执委办主任、生态环境部自然生态保护司司长崔书红介绍，生物多样性保护作为生态文明建设的重要内容，将逐步纳入国家相关规划和计划。

统筹生态保护和经济发展

崔书红在生态环境部9月例行新闻发布会上介绍，“爱知目标”制定以来，在全球实施的总体成效不佳。截至目前，中国有3项目标进展超越了“爱知目标”。第五版《全球生物多样性展望》提到中国14次，其中13次展示了中国在生物多样性保护方面的宝贵经验。刚刚闭幕的IUCN大会上，国际社会普遍认为中国生态保护红线制度堪称典范。

上海交通大学环境法教授赵绘宇告诉21世纪经济报道记者，从宏观到中观到微观，生物多样性保护分三个层次：一是生态系统的多样性，二是物种的多样性，三是生物基因的多样性。其中最根本的是生态系统的多样性，而生态保护红线的本质就是保护生态系统的多样性，保护其结构、功能和服务。

党的十八大以来，统筹山水林田湖海草系统治理被多次强调，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律开展生态文明建设。而在“十三五”期间，我国明确了生态保护红线划定和管控规则，将陆地、海洋生态空间具有特殊重要生态功能、需要强制性严格保护的区域划入红线。

“对山水林田湖海草的强调，说明包括生态保护红线在内的聚焦生物多样性、生态系统保护的政策，关注点已经不止是原来的环境污染防治和自然资源保护了。”赵绘宇表示，这传递出来了一个政策信号：国家在生态功能方面，在生态系统的结构和功能方面，将超出大气、水、土壤等环境因子和资源要素，而是综合化、网络化、系统化的着眼于“更高层次上的”生态功能的保护。

根据《生态保护红线划定指南》，生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，通常包括具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。

生态保护红线制度之下，并不简单地只是单方面的生态保护，而是要统筹生态保护和经济发展。红线之下的生态功能重要区域和生态环境敏感脆弱区域，就是统筹人类经济发展活动和生态保护活动的体现，虽然导致了红线内的人类活动强度大大降低，但也为合理的人类活动留下了一定空间。

根据2019年发布的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，其他区域严格禁止开发性、生产性建设活动，在符合现行法律法规前提下，除国家重大战略项目外，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，其中就包括零星的原住民在不扩大现有建设用地和耕地规模前提下，修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖等活动。

法律制度体系正在建设

被寄予厚望的生态保护红线制度要真正起到生态保护作用，还需要一定的配套机制。

结合生态红线、环境质量底线、资源利用上限以及生态环境准入清单进行精细管理的“三线一单”制度，作为生态环境保护的硬性约束，除了在生态环境部门建设项目环评审批阶段提供技术支撑，更是在规划环评的过程中能够起到指导作用。

2018年6月，中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护，坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出“三线一单”政策，要求省级党委和政府加快确定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，制定生态环境准入清单，在地方立法、政策制定、规划编制、执法监管中不得变通突破、降低标准，不符合不衔接不适应的于2020年年底前完成调整。

这其中，生态保护红线是一条国土地理空间层面上的“线”，而另两条线则是特定区域管控污染物排放和资源开发的相关指标线。在赵绘宇看来，其他两线一单本质上是为了服务和落实生态保护红线制度。

“三线一单”的划定为开发利用自然资源管控提供了依据，并且作为高质量发展的刚性约束为相关产业发展设立了限制条件，用以推动产业布局优化、转型升级。

例如，作为限制高排放高耗能产业发展的重要机制，“三线一单”的引入在准入环节提高了相关项目的审批门槛，在前置环节就将不符合生态保护要求的项目淘汰掉。“将三线一单对生物多样性的保护作用真正落实，是具有根本性意义的，这时才真正在人类开发利用活动的同时与自然生态和谐共处。”赵绘宇说。

目前并没有出台全国性的专门针对生态保护红线管理的法律法规，2020年自然资源部发布了《生态保护红线管理办法（试行）》征求意见稿，目前还未正式出台。我国现行的法律中涉及生态保护红线的是《环境保护法》第二十九条规定：国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。

中国环保组织自然之友相关负责人表示，从管理落实生态保护红线的要求来说，以上关于生态保护红线管理要求的规定，相对概括，缺乏可落实执行的具体要求。从现行生态红线管理制度在诉讼中适用的角度来说，由于现行法律关于生态红线管理的规定比较概括，不利于裁判者直接适用现行法律规定判决破坏生态的主体承担具体的侵权责任。

自然之友保护绿孔雀栖息地的环境公益诉讼案在2020年年初获得积极结果，云南省红河干流戛洒江投入近一亿元的水电站工程因此停建。上述负责人告诉21世纪经济报道记者，“水电站淹没区的绿孔雀栖息地涉及了云南省生态保护红线，我们也向法院主张依据我国现行生态保护红线的法律规定来认定建设单位停止建设水电站的侵权责任，但法院最终的判决书中只认定了水电站淹没区的绿孔雀栖息地涉及生态红线的事实，并没有适用现行中关于生态红线的法律规定做出判决。”

生态保护红线制度仍需要制定专门的法律法规来保障落实。因此，自然之友相关负责人表示非常期待国家层面尽快出台《生态保护红线管理办法（试行）》等有关生态保护红线落实的法律法规，明确司法保障机制、行政问责机制等制度，切实发挥出生态红线保障和维护国家生态安全的底线和生命线的关键作用。

在国新办7月举办的2021年生态文明贵阳国际论坛有关情况发布会上，生态环境部生态保护司司长崔书红已经公开表示，“十四五”期间，我国将加快完善生物多样性保护相关政策法规，持续优化生物多样性保护空间网络，构建完备的生物多样性保护监测体系，着力提升生物安全管理水平，创新生物多样性可持续利用机制，深化国际合作交流，全面推进生物多样性保护公众参与。

（作者：王晨 编辑：李振）