本報記者 黃 巖 王 坤 王笑梅

核心提示

法治環境是更高層次、更有競爭力、更可持續的營商環境。持續優化營商環境，必須抓好法治環境這個根本。

近年來，遼寧深入學習貫徹習近平總書記關於遼寧振興發展的重要講話和指示精神，着力打造“辦事方便、法治良好、成本競爭力強、生態宜居”的營商環境，實施了一系列改革舉措，取得了階段性成果，遼寧的營商環境發生了積極變化。但我們也清醒地認識到，當前法治化營商環境建設中，仍存在着思想不夠解放、服務市場主體意識不夠強等短板，與市場主體和羣衆的期盼相比，仍有一些差距。

遼寧法治化營商環境應該如何持續優化？我們還有哪些短板需要補齊？政法機關將如何發揮法治化營商環境建設主力軍作用？10月16日，首屆“遼瀋法治論壇”舉行，來自省內外的著名專家學者圍繞遼寧振興發展大局，聚焦法治化營商環境建設中的熱點難點問題，爲持續深入推進遼寧法治化營商環境建設共謀良策、凝聚智慧，爲遼寧實現振興發展新突破提供智力支持。

受訪專家：清華大學法學院教授、博士生導師 張建偉

公權力機關要樹牢服務理念

對法治一定要有深刻的認識。現代法治的重點，是要約束好公權力，公權力機關要樹牢服務理念，在企業發展中扮演“服務者”的角色

“一個地區經濟發展如何，企業願不願意來投資，願不願意來進行營商活動，一定會考慮到這裏的法治因素。”張建偉的老家在遼寧錦州，他常常回遼寧考察講學。近年來，遼寧省委、省政府堅持把法治環境、信用環境建設作爲優化遼寧營商環境的突出任務，爲此實施的種種舉措，張建偉都看在眼裏。“打造法治化營商環境，推動遼寧高質量發展，可以說遼寧找準了癥結所在。”

張建偉認爲，法治一定要進行制度層面的建設，既要有原則性，又要在必要的情況下保持靈活性。他在採訪中特別提到，最高檢正在推動涉罪企業合規考察制度，遼寧各級檢察機關可以在這方面進行積極探索，推動企業合規與依法適用不起訴相結合，有效化解社會矛盾，促進企業健康發展，爲民營企業提供寬鬆的環境，在制度的完善方面越做越好。

張建偉強調，對法治一定要有深刻的認識，現代法治的重點，是要約束好公權力，公權力機關要樹牢服務理念，在企業發展中扮演“服務者”的角色。

張建偉表示，法治除了規範制度以外，也要強調執法方面的規範化。強化法治，一是要強化依法行政。比如各級行政機關在行使自由裁量權時，一定要提前做好法治化營商環境方面的考量，下大功夫來保證權力行使的正當性、合理性。二是要補齊辦案過程中的短板。比如在少數司法機關，目前仍存在司法人員執法不規範、處理案件簡單粗暴或者判斷能力不強、法律適用水平不高等短板，這些都需要及時補齊。

張建偉認爲，科學立法是前提，嚴格執法是關鍵，公正司法是保障，全民守法是基礎。目前，遼寧在打造法治化營商環境方面取得了積極成就，營商環境正在持續優化，原因正是各級政府一個舉措接一個舉措地持續用力，只有久久爲功，才能在潛移默化中實現蛻變昇華。

張建偉表示，遼寧有經濟發展的好底子，有振興發展的新優勢，有積極作爲的實際行動，這些都是遼寧的優良資源。持續打造法治化營商環境，遼寧一定會有新作爲。

受訪專家：中國人民大學營商環境法治研究中心主任、教授 葉林

優化營商環境要以市場化爲核心

政府工作報告提出的市場化、法治化、國際化三個關鍵詞中，市場化應該是核心。因爲市場化是逐漸走向市場的標準，市場主體是營商環境好壞的評判者，要讓市場主體切實感受到營商環境的變化

“遼寧工業資源富集、基礎良好，又具有明顯的區位優勢。要堅定發展信心，看到遼寧發展預期有價值。”葉林表示，當前遼寧在振興發展中，仍存在一些與高質量發展不適應的短板，因此要繼續着力建立以市場化爲核心的法治化營商環境。

葉林認爲，政府工作報告提出的市場化、法治化、國際化三個關鍵詞中，市場化應該是核心。因爲市場化是逐漸走向市場的標準，市場主體是營商環境好壞的評判者，要讓市場主體切實感受到營商環境的變化。

一是要繼續簡政放權。葉林表示，簡政放權是優化營商環境的首要內容，核心是減少政府部門對市場主體的過度約束。對於市場主體來說，能否方便投資、方便營業是其考慮的首要問題。要按照市場化、法治化、國際化的標準，創造性地採用政府權力負面清單的做法，減少政府部門職權干預，讓市場主體可以真切感受到簡政放權的價值。

二是要增強服務意識。葉林表示，優化營商環境不是一場市場自發的活動，而是一場政府主導下的自我革命。政府部門必須轉變觀念，深刻理解市場化的本質，既要成爲一個開明的准入許可者，又要成爲一個公正的監管者，更要成爲一個貼心的服務者。關於政府部門應該如何做好服務，葉林表示，不只要爲市場主體提供減免稅收、給予補貼等優惠政策，還要順應市場主體需求，從降低費用、節省時間、簡化程序入手，從根本上幫助市場主體解決實際問題。

三是要發揮比較優勢。葉林表示，遼寧工業基礎雄厚，資源優勢和區位優勢明顯，政府要創建溝通機制、搭建平臺，引導市場主體充分利用遼寧的比較優勢和有利條件，制定長遠發展規劃，讓市場主體獲得穩定發展的預期，進而提振發展信心。

葉林表示，法治化是一個持續的過程。打造法治化營商環境，根本目的是構建親清政商關係，涵養良好發展生態，推動高質量發展。

受訪專家：全國人大代表、遼寧大學副校長、省人大法制委副主任 楊松

以“信用善治”理念打造誠信遼寧

遼寧應以“信用善治”爲基本理念，以信用爲抓手，創新制度模式，完善制度體系，努力降低制度性交易成本和要素成本，涵養髮展生態。讓誠信政府、公正司法、信用市場、有德公民成爲遼寧的符號和特徵

“改善遼寧法治環境、信用環境，關鍵是要發現問題出在哪裏，然後有效解決這些問題。”楊松表示，去年以來，遼寧在信用制度建設方面主動作爲、積極推進，法治化水平不斷提高。但他們在課題研究中發現，遼寧在信用制度和信用環境建設方面仍然存在着如信用信息制度不完善、政府誠信制度建設體系化不足、信用監管制度體系不健全、信用服務制度存在空白等短板。

楊松認爲，爲實現“法治遼寧、信用環境”建設目標，應在“信用建設一二三”框架下大力輔以相關舉措，推進信用環境制度建設。

“一”即一個理念——堅持以“信用善治”理念打造誠信遼寧嶄新形象。楊松認爲，遼寧應以“信用善治”爲基本理念，以信用爲抓手，創新制度模式，完善制度體系，努力降低制度性交易成本和要素成本，涵養髮展生態。讓誠信政府、公正司法、信用市場、有德公民成爲遼寧的符號和特徵。

“二”即組織領導和基礎設施制度建設兩個保障。楊松認爲，信用環境建設涉及領域廣、牽涉利益多。因此，需要跨越不同管理主體，進一步發揮信用環境建設領導機構作用，確保我省信用環境建設的組織領導工作“有抓手，能落地”。同時着力開展社會信用信息一體化、標準化、數字化建設實踐，形成具有前瞻性、科學性的社會信用信息基礎設施制度體系。

“三”即政務誠信、信用監管、信用服務三項制度建設。其中，政務誠信制度建設的重點在於形成政務誠信激勵與約束的長效機制，關鍵點在於建立規律性的政務誠信評價規則，並與保障性的政務誠信監督形成有效聯動。信用服務制度建設需要政府、市場、社會等多元主體共同參與，需要公共信用信息與市場信用信息有機結合，共同建立起以信用服務及產品創新基本制度爲支撐、以信用市場培育和市場治理爲基礎、以信用服務專業人才培養爲保障的現代信用服務發展創新機制。

受訪專家：華南理工大學法學院教授、博士生導師 滕宏慶

將政府合規引入法治政府建設

可以將政府合規引入全省法治政府建設。具體而言，即在現行的《遼寧省重大行政決策程序規定》基礎上，形成控制行政決策全程合規的理念，使行政執法的相應程序制度更加規範

在持續推進優化營商環境的背景下，政府內部行政改革在法治政府建設中的重要性日益凸顯。滕宏慶認爲，遼寧作爲在全國率先頒佈省級優化營商環境條例及最早設立營商環境建設局的省份，在法治政府建設和營商環境建設方面已經取得諸多成果。

滕宏慶注意到，遼寧發佈《遼寧省貫徹法治中國建設規劃實施方案（2021—2025年）》，其中提出“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”，同時具體提出了規範行政決策程序，健全政府守信踐諾機制，提高依法行政水平，依法全面履行職能，注重運用法律和制度，遏制不當干預經濟活動行爲的法治政府建設構想。滕宏慶認爲，該構想充分彰顯了遼寧努力構建行政自制制度的決心。

滕宏慶建議，遼寧可以將政府合規引入全省法治政府建設。具體而言，即在現行的《遼寧省重大行政決策程序規定》基礎上，形成控制行政決策全程合規的理念，使行政執法的相應程序制度更加規範。

對此，滕宏慶提出四點建議。首先，可在各級政府進行選擇性試點，設立政府合規審查的部門或者辦公室，政府內部可設置專門的合規部門，並在各個部門設立合規專員，統一管理政府合規事務，使上級政府對下級政府的合規事務管理職責更加明確。

其次，建立各級政府的政府合規規則體系。可在現有的合規規則體系基礎上，明確加入合規審查主體、程序、實施以及評估等制度，確保合規控制融入政府制定行政規章、決策和執法的全鏈條之中。由政府對相關規章制度進行統一修改整合，最終彙編成一個完整的合規規則體系向社會公開。

再次，建立各級政府的政府合規風險防範、識別和應對體系，推動政府失信懲戒制度建設。如因爲政府未能履行承諾或者不合規造成損害後果，須及時對相關負責人進行失信懲戒，從而增強政府自身信用。其目的是通過建立相關體系，營造誠信、可預期的營商環境。

最後，建立和完善關於政府合規容錯糾錯的激勵機制，激發幹部擔當作爲幹事創業的積極性。

受訪專家：吉林大學法學院教授、博士生導師 於瑩

明確政府市場社會三者之間的功能分域

明確政府、市場、社會三者之間的功能分域，是夯實政府、市場、社會的合作基礎，防止權力濫用的必然要求。要通過制度建設釐清多元主體在產權保護、產業轉型、服務供給、執法監管等公共事務上的職能分工、權力配置、責任分配以及權利行使的限度

“法治既是優質營商環境的題中應有之義，也是推進優質營商環境建設的重要抓手。”於瑩表示，優化營商環境，應該充分發揮法治的引領、推動、規範和保障作用，在制度層面準確釐定政府、市場、社會的邊界，明確三者之間的功能分域，保證市場在資源配置中起決定性作用。

於瑩表示，近年來，遼寧省委、省政府在優化營商環境方面實施了一系列深化“放管服”改革的重要舉措，打出利企便民的政策“組合拳”，營商環境發生了積極變化，外界對遼寧營商環境的評價發生了正向轉變。但要從根本上解決營商環境問題，重點還在於要對不適應市場發展的體制機制進行改革。

“優質的營商環境，關鍵在於最大程度降低基於政府內部、政府與市場以及市場主體之間的利益博弈而產生的額外交易成本，而降低交易成本的主要因素在於法治化。”於瑩表示，“法”是市場交易的準則，良善的法律規範能夠對多元主體的利益衝突進行協調或者提供利益協調的方式。

於瑩表示，明確政府、市場、社會三者之間的功能分域，是夯實政府、市場、社會的合作基礎，防止權力濫用的必然要求。要通過制度建設釐清多元主體在產權保護、產業轉型、服務供給、執法監管等公共事務上的職能分工、權力配置、責任分配以及權利行使的限度。

在具體操作層面，於瑩建議，應該將制度安排融入營商環境建設的各個環節。鼓勵對標先進，“先行先試”，以改革促進營商環境明顯改善；繼續推廣“一業一證”“一企一證”“證照聯辦”等創新舉措，催生更多新市場主體按市場規則運行；推進政府項目招投標市場化改革，規範中介服務，加大信貸中增加企業融資成本“潛規則”的查處力度。

“應該着力提升監管效能，做到‘放得開’又‘管得住’，同時進一步增強事中、事後監管的針對性、有效性，推行綜合監管、聯合執法，對涉及羣衆生命健康安全等領域實現全覆蓋重點監管。”於瑩說。

受訪專家：全國人大代表、遼寧省律師協會副會長 李宗勝

優化營商環境要下“狠功夫”“細功夫”

系統性推進營商環境建設，是遼寧全面振興、全方位振興的重要內容。遼寧要繼續下“狠功夫”“細功夫”，在政策、立法、執行等細節上進一步調整，進一步細化，使營商環境的變化更新更快

說起遼寧的法治化營商環境建設，李宗勝給了一個大大的“贊”——“2020年，瀋陽市、大連市被認定爲全國14個營商環境改善幅度最大城市，這說明遼寧營商環境有了實質性改善。”

李宗勝認爲，遼寧要把營商環境建設堅持下去，因爲“營商環境過了關，投資自然就過山海關”。系統性推進營商環境建設，是遼寧全面振興、全方位振興的重要內容。遼寧要繼續下“狠功夫”“細功夫”，在政策、立法、執行等細節上進一步調整，進一步細化，使營商環境的變化更新更快。

李宗勝建議，遼寧還應進一步細化立法。近年來，遼寧先後出臺了《遼寧省營商環境條例》《遼寧省懲戒嚴重失信行爲規定》等一批法律法規，在營商環境立法方面走在了全國前列，但還應進一步細化營商環境建設方面的具體措施，如信用等級評定、信用懲戒和恢復等。

在執法方面，要加大力度解決執法中的痛點、難點問題，破除選擇性執法、利益性執法、粗暴性執法，實現公平執法、人性化執法。如消防、安全、環保等領域，可以更多采取行政指導等前期執法介入方式，避免後期執法可能導致的企業損害。

在司法方面，要牢固樹立“每一個案件都是試金石，每一個案件都是營商環境”的理念。“其實，不只每一個案件都是試金石、都是營商環境，每一個程序、每一個步驟也都是試金石、都是營商環境，要追求從立案到調解、審判、執行全過程的公平正義。”李宗勝認爲，只有樹牢這個理念，才能做到不分省內省外、不分大企業小企業、不分上市公司或個體工商戶，都平等對待，司法公正透明。

“此外，還要創新普法方式方法，讓人民羣衆、企業、行政機關更願意接受法律法規，更自覺遵守法律法規。”李宗勝表示，如果大家都遵守法律法規，都用法治的態度、法治的理念，依法依規爲他人服務，人們自然就會感受到遼寧營商環境發生的深刻變化。