《上海市数据条例（草案）》解读丨公共数据授权运营，长三角统一数据共享开放

原标题：《上海市数据条例（草案）》解读三丨公共数据授权运营，长三角统一数据共享开放

《上海市数据条例（草案）》解读一丨全国首提制定低风险跨境流动数据目录

21世纪经济报道记者张雅婷李览青广州、上海报道近日，上海市第十五届人大常委会第三十五次会议对《上海市数据条例（草案）》（简称《草案》）进行了审议，并对外公开征求意见。

《草案》设专章聚焦公共数据，力图解决各方关注的若干公共数据棘手问题，例如公共数据更新和质量、数据共享和利用、经费保障等，并对公共数据如何授权运营提出要求。

基于上海在长三角地区的重要作用，《草案》提出加强长三角区域数据合作，长三角将建立统一的数据标准体系和共享开放机制。

公共数据是什么？

关于公共数据的界定，一直是行业内外的争议焦点，明确公共数据范围成为管理实践的基础。

大成律师事务所合伙人肖飒就曾表示，目前公共数据、政务数据、企业数据三者的区别在理论上并未完全明确，后续新增的数据类型是否属于公共数据也较难界定。

国家立法目前也未对公共数据进行明确界定。例如《网络安全法》和《电子商务法》提到公共数据，只强调共享和开放，而《数据安全法》使用的概念主要涵盖政务数据，即国家机关和法律法规授权组织所控制的数据。

不过，当前地方层面的立法，对公共数据概念进行了界定并有所拓展，主要有三种形式：一是如《广东省数字经济促进条例》，扩大职能要件，将公共服务过程中形成的数据也纳入范围；二是如《浙江省数字经济促进条例》，扩大主体要件，扩大授权规范的范围；三是如《深圳经济特区数据条例》，新增列举，将公共服务事业单位和企业在进行公共服务过程中产生的数据也纳入公共数据范围。

此次《草案》第二条第四项，则将公共数据定义为：上海市国家机关，事业单位，经依法授权具有管理公共事务职能的组织，以及提供供水、供电、供气、公共交通等公共服务的组织（以下统称公共管理和服务机构）在履行公共管理和服务职责过程中，收集和产生的各类数据。

不过对于《草案》列举的相关数据管理范围，有学者持不同看法。《草案》第九十条提出，除第二条第四项规定的公共管理和服务机构外，运行经费由上海市各级财政保障的单位、中央国家机关派驻上海市的相关管理单位以及通信、民航、铁路等单位在依法履行公共管理和服务职责过程中收集和产生的各类数据，参照公共数据的有关规定执行。华南师范大学法学院数字政府与数字经济法治研究中心主任马颜昕指出，上海市对于中央国家机关派驻的相关管理单位以及央企是否有管辖权存疑，且民航、铁路等单位与公共数据定义中的提供“公共交通”的组织进行了重复规定。

公共数据授权运营

2016年，国务院印发政务信息资源共享管理暂行办法，希望以此加快推动政务信息系统互联和公共数据共享，正式标志着我国开始推进政务信息资源共享和利用。

关于业内热议的政府数据授权运营问题，今年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中已提出“开展政府数据授权运营试点”。政府数据资源兼具“治理要素”与“生产要素”属性，将通过合适方式授权给特定主体进行市场化运营。

《草案》在创设公共数据授权运营机制方面，要求采用竞争方式确定被授权运营主体，授权其在一定期限和范围内以市场化方式运营公共数据，提供数据产品、数据服务并获得收益。政府将制定公共数据授权运营管理办法，明确授权标准、条件和具体程序要求，建立授权运营评价和退出机制。

具体而言，获得授权运营的机构由市大数据中心实施日常监管，市政府办公厅应当组织制定公共数据授权运营管理办法，明确授权标准、条件和具体程序要求，建立授权运营评价和退出机制。

在上海社科院绿色数字化发展研究中心副秘书长范佳佳看来，这一机制的确立，目的就是激发各部门数据流通热情，满足社会公共数据需求，完善公共数据生态体系，释放公共数据价值红利，加快数据要素市场化建设。总之，一切都为了想让数据动起来、用起来，以促进经济、社会发展。

同时，《草案》第四十五条关于平台服务费，提出被授权运营主体使用市大数据资源平台提供服务的，应当向平台建设方支付相应的平台服务费。收费办法由市有关主管部门另行制定。

对于费用的规定，今年7月出台的《深圳经济特区数据条例》公共数据章节也有涉及。第四十七条要求，依照法律、法规规定开放公共数据，不得收取任何费用。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

相较之下，马颜昕认为《草案》更具可操作性，对于地方政府而言，开放公共数据需要在系统开发与运营等方面投入一定成本，提供经费保障为地方政府开放公共数据提供更多动力。这种收费也可以防止使用过多的公共财政服务于特定企业或者特定行业的巨量使用，更具公平性。

对于市场而言，公共数据授权运营的践行将释放哪些政策红利？

“首先是进入数据要素市场的公共数据范围扩大了。原来市场拿不到的公共数据，现在可以部分拿到。具体而言，市场此前只能通过数据开放的方式获取无条件或部分有条件开放数据，现在只要不涉密、不涉个人信息的数据都可以拿出来运营；第二，数据治理成本可以由市场担负，有助于提高数据质量，满足社会需求；第三，数据运营生态的建立会造就各类数据产业服务商，有助于培育新兴行业，创造工作岗位。”范佳佳表示。

强化长三角数据合作

值得一提的是，《草案》提出加强长三角区域数据合作，长三角将建立统一的数据标准体系和共享开放机制，推动建立跨区域数据异议核实与处理机制、数据对账机制，推进数字认证体系和电子证照等的互认互通，支撑政务服务和城市运行管理跨区域协同等。

早在2019年，中共中央、国务院发布《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，明确提出要共同打造数字长三角，加快长三角政务数据资源共享共用。相关研究报告显示，截至2020年9月，长三角已上线了32个省级、副省级和地级政府数据开放平台。

国脉集团董事长兼首席研究员杨冰之认为，长三角一体化应当“数据先行”，以数据引导资金、人员、基础设施、公共服务的一体化。

但在数据跨市流通的过程中，政府数据开放意愿不足始终是一大难题。

肖飒告诉记者，地方政府推动数据开放的动力一方面是来自实现经济增长方式转型的要求；另一方面是实现创新驱动的要求。但在实际推进过程中，并不是一件容易的事，在意愿和能力上都存在推进的难点。各区域数据治理能力不一，例如，若数据要公开到企业和个人的层面，就涉及到鉴别可公开数据这一技术性难题，涉及国家安全、商业秘密和个人隐私等问题的信息必须具体问题具体分析。

“在强调共享和开放的同时，我们更应该关注数据的流动性。”杨冰之指出，应该在使用的过程中加强数据的流动，激发数据的价值。