成渝地區綱領性文件出爐成都都市圈如何升級？

原標題：成渝地區綱領性文件出爐成都都市圈如何升級？

每經記者餘蕊均每經編輯楊歡

10月20日，《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）正式發佈。這是指導當前和今後一個時期成渝地區雙城經濟圈建設的綱領性文件，是制定相關規劃和政策的依據。規劃期至2025年，展望到2035年。

《規劃綱要》提出，強化重慶和成都中心城市帶動作用，引領帶動成渝地區統籌協同發展，促進產業、人口及各類生產要素合理流動和高效集聚，推動成渝地區形成有實力、有特色的雙城經濟圈，打造帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源。

隨着成渝地區雙城經濟圈建設加速推進，成都都市圈的“畫像”也在日漸明晰。

在此次發佈的《規劃綱要》中指出，成都都市圈要充分發揮成都帶動作用和德陽、眉山、資陽比較優勢，創建成德眉資同城化綜合試驗區，建設經濟發達、生態優良、生活幸福的現代化都市圈。同時還要推動重慶、成都都市圈相向發展。

此前印發的《成都平原經濟區“十四五”一體化發展規劃》也明確，建設現代化成都都市圈，既要“全面提升成都中心城市發展能級”，也要“推動成德眉資同城化發展”。與此同時，還要強化成都都市圈與重慶都市圈“雙向互動”。

9月27日，四川省發改委主任鄭備在向四川省人大常委會報告成渝地區雙城經濟圈建設情況時表示，將“積極向國家有關部委彙報，推動國家層面儘快批覆成都都市圈發展規劃。”

如今《規劃綱要》正式公佈，無疑釋放了一個積極的信號。繼南京、福州之後，一個以新晉超大城市成都爲核心，覆蓋德陽、眉山和資陽三市的現代化都市圈，戰略定位、發展目標、實現路徑均已“在路上”。

對成渝而言，唱好“雙城記”，早已不是“各憑本事”就能完成的。作爲城市化進程中的階段性空間組織形式，都市圈是承上啓下的重要一環——從中心城市不斷擴展形成連綿發展的城市羣。因此，推進都市圈建設，首先要準確識別併科學劃定範圍。

成都都市圈是如何“識別”與“劃定”的？從藍圖走向現實，一個成長型都市圈如何“升級”，引領一個世界級城市羣崛起？

優化空間構建“1+1+N”規劃體系

在全國區域經濟版圖上，成都都市圈正一步步走向前排。今年4月，國家發改委印發《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》時，特別點名了福州、成都、西安等都市圈編制實施發展規劃；而在2020年版的重點任務中，舉例的則是南京、西安、福州等都市圈。

截至目前，南京、福州都市圈發展規劃已獲國家發改委批覆。而成都都市圈建設背後，是成渝唱好“雙城記”、建好“經濟圈”的現實需要。

去年1月中央財經委員會第六次會議提出“要推動成渝地區雙城經濟圈建設”後，《每日經濟新聞》記者曾在多個場合聽到四川和成都坦承兩個極核城市之間的“不平衡”，迫切需要推動形成一個與重慶實力相當的“極核”。

換句話說，就是不能再靠“單打”，“組團”才能出圈。

事實上，放在四川的語境下，成都都市圈已有多年基礎，它有一個更通俗的名字——成德眉資。從空間上看，那是成都平原上涵蓋成都、德陽、眉山、資陽四市，總面積達3.31萬平方公里的更大區域。

公開資料顯示，早在“十三五”前，當地就有研究意在推動成德眉資同城化發展。2018年，四川開始實施“一干多支”發展戰略，推動四川“主幹”由成都拓展升級爲成德眉資，更成爲一項核心任務。

在雙城經濟圈的加持下，成德眉資同城化不僅迎來新的發展契機，成都都市圈也被賦予了全局意義上的重要使命。

比如，促進西北地區與西南地區合作互動。從地圖上看，成渝地區處在西南最北端，北邊即是大西北地區，通過雙城經濟圈的核心帶動作用，能夠有效促進南北方，特別是西部的南北方之間的互動——這是寫入國家“十四五”規劃綱要的一項內容，而雙城經濟圈的帶動作用有多大，很大程度上取決於“雙核”有多優、“雙圈”有多強。

建好都市圈，事關經濟圈。

規劃建設好成都都市圈，有利於做強發展極核，利用都市圈的勢能強勢帶動各城市共同步入高質量發展階段；有利於統籌都市圈內的城鄉發展，促進資源在都市圈內的合理分配和流動；有利於引領四川全省共進，充分發揮成都都市圈在全省的引領、輻射及帶動作用。

此前，成德眉資四市積極應對跨區域空間形態、結構變化和空間治理的需要，共同完成了“家底”摸排，實現了“共繪一張圖”，構建起成都都市圈“1+1+N”規劃體系。

其中一個“1”是指都市圈發展規劃，是指導成都都市圈建設的綱領性文件；另一個“1”則是國土空間規劃，是對都市圈國土空間保護、開發、利用的系統安排，“發揮承上啓下的作用，突出統籌與協調”；“N”包括了各類專項規劃和毗鄰地區區域規劃。

比如在毗鄰地區，規劃區分了“郊野空間鄰接型”和“城鎮空間鄰接型”，通過對空間資源的重新梳理，形成可操作性的建設、管控方案，可以有效避免因重複建設而造成的資源浪費，也可以圈定重點，更高效地配置要素資源。

根據最新要求，成都都市圈還將探索建立統一的規劃委員會，空間格局有望進一步打開。

強化聯繫圈內通勤壓縮至半小時

2020年，成都都市圈常住人口達2966萬人，地區生產總值爲2.24萬億元——以佔四川全省35.4%的人口，創造了46.1%的GDP。

產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但從成都到成都都市圈，不能是簡單的數據相加。

清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、建築學院教授尹稚表示，之所以成渝沒有采用“城市羣”，而是用“經濟圈”的概念，就是想進一步強調“這不是一次行政區劃的擴區，不是行政區劃的調整，而是打破行政界限，形成更爲密切的經濟層面的聯繫。”

放到都市圈尺度上，“聯繫”尤爲重要。

根據成都市規劃設計研究院研究，對比2012年、2015年、2019年三個時間維度的成德眉資燈光圖模型可以看到，成都周邊三個方向上的亮度有了明顯提升，熱力範圍也在逐步擴大，形成了一定的“都市連綿區”。

當然，形成城市間緊密的聯繫，交通的有力支撐是必要的。

“圈子裏面，時間概念是很重要的。”中國城市規劃設計研究院副院長鄭德高表示：“從上車到下車儘量不要超過1小時，這樣才能夠形成互動。1小時是一個忍耐極限，否則再近人也不會來。”

他表示，過去是先有交通量再配交通，現在可以先適當地配置交通，從而帶動外圍節點的增長。

眼下，打造“1小時通勤圈”“軌道上的都市圈”已成爲各地建設都市圈的首選。放到成都都市圈來看，目前，以成都東站爲樞紐，向北24分鐘可到德陽，向南31分鐘可到眉山，向東25分鐘可到資陽——中心城市與周邊城市的時空距離已壓縮至半小時。

以成都-德陽爲例，兩地之間日均開行動車約100趟，日均客流量近2萬人次，動車“公交化運營”成爲常態，爲“跨市通勤”奠定了基礎。

與此同時，爲強化交通體系的高效一體，除了打通“斷頭路”“瓶頸路”，實現公共交通“一卡通”等基本操作外，成都都市圈的一個重要探索還在於，共同投資建設跨界地鐵線路。

9月29日，成德市域鐵路S11線完成了項目公司“四川成德軌道交通公司”組建，並進行了工商註冊登記，註冊資本金3億元，其中，德陽發展控股集團有限公司持股53%，成都軌道集團有限公司持股47%；

在此之前，9月26日，成眉市域鐵路S5線項目公司“四川成眉軌道交通有限公司”在成都完成工商註冊登記；去年11月27日，成資市域鐵路S3線已經開工，目前正在加快建設。

上述三條市域鐵路，被視爲成都都市圈的軌道“骨架”。根據綜合交通專項規劃，成都都市圈正統籌佈局以成都爲中心樞紐的多層次多制式軌道交通網絡，推動幹線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通“四網融合”。

當互聯互通變得便捷高效，“來來往往”之間便能創造更多的價值。

提升競爭力打造同城化發展先行示範區

根據國家發改委印發的《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》，一個現代化都市圈，應該“空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居”，最終成爲“具有全球影響力的都市圈”。

目前，成都都市圈尚處於發展的初級階段，發展能級還需進一步提高。從“極核帶動”轉向“協同發展”，已成爲都市圈成長路上必須完成的“蛻變”。

此前，成都市規劃設計研究院根據企業大數據，構建了一套基於“宏觀經濟維度+微觀企業視角”的產業分析模型。

包括從企業數量的視角分析三次產業結構，識別主要變化領域；分析成都與周邊城市重點行業的細分領域；從資金互投、資本互投角度分析兩地資本聯繫強度、企業聯繫強度以及聯繫的主要領域；從企業總部分支的角度分析兩市產業聯繫的具體領域等。

結果顯示，成德、成眉、成資之間的資本互投率與成熟同城化區域資本互投率9%的門檻值差距較大，反映出產業協同程度不足的問題。

爲應對和解決土地集約利用水平不高、城鎮功能品質有待提升、生態環境保護壓力加大等現實問題和挑戰，成都都市圈在推進成德眉資同城化發展進程中，進一步突出重點，希望從“先行示範區”率先取得突破。

成都市規劃設計研究院的研究表明，推進成德眉資同城化發展，既需要探索城市功能、生態體系、產業佈局等整體層面的協同，也需要聚焦重點地帶，承載重大核心功能，在高能級空間載體的引領帶動作用下，打造同城化發展的先行示範區。

爲此，四市共同編制了《成德眉資“三區三帶”空間規劃》，聚焦同城化鄰接地區，強化成都國際鐵路港經濟技術開發區、四川天府新區、成都東部新區等高質量發展動力源和高能級空間載體的引領作用。同時，選取基礎條件良好、具有較強合作基礎的區域——成德臨港經濟產業帶、成眉高新技術產業帶和成資臨空經濟產業帶——建設同城化示範區，“突出區域共管、共享與共同發展，共建成渝地區雙城經濟圈高質量發展先行區、公園城市高品質宜居地”。

事實上，跨行政區共建都市圈，關鍵在於如何推動生產要素的自由流動和高效配置。而唯有真正“達成共識”，各方纔有更大動力，消除那些阻礙自由流動的行政壁壘和體制機制障礙。

變化正在發生。據觀察，隨着同城化不斷深入，項目規劃成果已開始指導兩市陸續開展相關合作，取得了一定實際效果。

“尤其是在規劃的指引下，成都、眉山已舉行多輪同城化工作對接會和重點項目專題會，就規劃提出的交通、產業、創新領域的同城發展策略進行正式會議議定，形成可落實的具體項目清單，建立起了一套完善、高效的工作機制。”

不僅如此，成都都市圈還首創性地構建了一套“同城化指標體系”，從人流聯繫、產業聯繫、物流聯繫、交通往來、公共服務、基礎設施、生態環境、政策機制等8大維度、15項指標，對同城化區域要素流動水平與系統聯繫水平“定標定準”。

從功能定位看，成都都市圈承擔着“高質量發展重要增長極、引領型科技創新策源地、內陸改革開放示範區、全球公園城市實踐典範”等具體職能；從提升競爭力的實際出發，則還需要用更多改革的辦法和創新的精神，增強內生髮展動力。

面向未來，一個共同的目標是，建設成渝地區雙城經濟圈極核和美麗宜居公園城市都市圈，與重慶都市圈共同引領世界級城市羣建設。