編者按：習近平總書記指出，行政區劃本身也是一種重要資源。用得好就是推動區域協同發展的更大優勢，用不好也可能成爲掣肘。全國政協委員、泉州市科協主席駱沙鳴認爲，要加強頂層設計，合理科學應用行政區劃這一資源工具，促進人口、資本、技術等要素在各行政區間自由流動，實現生產要素在空間上的優化配置和空間資源的延伸和優化重組，真正將行政區劃這一資源的效應發揮最大化。

中國網政協頻道（中國網議庫平臺）特摘編如下：

全國政協委員、泉州市政協一級巡視員、泉州市科協主席駱沙鳴

行政區劃作爲上層建築，是國家政策機構在空間上的投影，擁有空間權利、行政政策等多重資源屬性，行政區劃是一種空間資源、權力資源、組織資源和政策資源，還是一種潛在的人文社會資源。國家賦予行政區劃行政管理和空間管理的雙重性質，作爲一種國家機構體系，行政區劃是一個國家政治抉擇和制度安排的結果，也是地方政府設置和地方治理的基礎，行政區劃還是推動國家治理體系和治理能力現代化的制度性安排重要內容。我國城市化水平從1978年的17．92％上升到2020年的60％左右，並呈持續上升態勢。城市羣是城市發展到一定階段後，在特定區域內出現的空間再組織現象。

我國行政區劃形式上有建制變更、行政區域界限變更、行政機關駐地遷移、隸屬關係變更、行政等級變更和更名命名等六類。黨的十九屆四中全會提出，優化行政區劃設置，提高中心城市和城市羣綜合承載和資源優化配置能力。黨的十九屆五中全會強調，推動區域協調發展，推進以人爲核心的新型城鎮化。

行政區劃調整具有前瞻性、科學性、嚴肅性、合理性，是政府落實城鎮化戰略的重要政策工具之一。行政區劃調整不但可調整包括地理空間、社會發展、歷史文化等因素在內的國土空間行政劃分、權力重構和體制創新等空間生產內涵，優化城市功能整合和重構新的空間治理體系。我國行政區劃劃分和調整遵循原則是促使國家機關密切聯繫人民羣衆，便利人民羣衆參與國家管理，使之有利於社會生產力發展和各民族團結、有利於優化公共服務設施佈局和統籌城鄉民生髮展，有利於構建共建共治共享社會治理格局。新時代行政區劃調整是拓展空間生產、優化空間佈局、改善生態環境的空間重構與資源配置過程，能有效提升城市品位、提高城市治理能力和水平，可直接影響不同行政單元的資源獲取能力和發展話語權。如何通過優化行政區劃調整，盤活行政區劃調整資源，構建以城鎮化未來發展需要相匹配的城鎮體系和提升新型城市化治理能力，值得思考研究的重要命題。

新型城鎮化發展對於行政區劃設置的新要求有：需要開拓更多低成本、高活力城市載體，需要更加重視匹配人的需求，滿足人民羣衆對美好生活新期待，破解城市型載體不足和配套制度建設滯後，防止市轄區過度擴張。需要打破行政區劃對要素流動形成的壁壘，需要重視較發達地區和欠發達地區調整，推動就近城鎮化和縮小區域發展差距，提高中西部地區吸納新增城鎮人口的比重。可借鑑國外普遍調低設置城市標準的經驗、行政區劃調整是城鎮化快速推進期的必然選擇、也是着力構建扁平化行政管理體系和促進區域整體協調發展的需要。

我們還必須避免行政區劃調整所帶來的加劇土地財政現象、縣域經濟失活、跨域性公共事務治理風險、千城一面的文化缺失風險、水土大氣等生態惡化的治理風險等城市空間生產與治理風險。對於行政區劃調整後如何進一步優化城市空間生產與生態治理，形成體制機制簡約、運行管理高效、多方協同治理的新格局，建議如下：

一要體現國家政府機構設置的高效精簡原則，行政區劃調整要注重制度資源的全區化與軸向拓展、空間資源的趨大化與結構重組、組織體系的實體化與持續創新，真正使行政區劃從“壁壘”向“資源”轉變。加強供給側結構性改革，破解土地財政難題，預防房地產泡沫等重大金融風險，加快構建生態型經濟空間。破除那些現有行政區劃分割，統籌謀劃和推進資源要素優化配置、公共設施共建共享和生產力科學佈局，促進基本公共服務均等化。優化城市結構和人口分佈，促進生產要素流動集聚。加強區域規劃的編制和實施，促進城市區域協同發展。

二是城市行政區劃調整和規劃建設應從安全評估、空間格局、防災減災、公共服務、應急體系等方面加強城市的“發展一安全”同構和城市韌性治理，提升新型城市化應對災害的自組織力、回應力與協同性。通過優化市制設置標準，推動形成承載農業轉移人口的高質量城市載體，因地制宜地培育一批中小城市和推動中心城市優化調整行政區劃空間。創新城市羣空間治理體制，構建生態平衡的跨區域協同治理體系；構建經濟增長與政治、社會、文化、生態等的綜合型、協調型、生態型的政績考覈體系；構建事權與財權對等的政策協調機制；構建生態平衡的跨區協同治理體系；構建新型的“市—區—街區”的“兩級政府、三級管理”的城市管理體制”；消除優化城市治理結構和提升城市治理能力的體制障礙。

三是各地要因地制宜、因時制宜地穩妥有序、實事求是、依法依規調整那些不相適應的行政區劃，推動城市發展由外延式擴張向內涵式提升轉變，破解發展不平衡不充分的難題，完善區域協調發展體制機制，加快跨域公共服務均等化供給，做大做優資源增量，切實提升公共服務能力。系統性做好配套制度優化，改變資源配置方式，打破行政經濟模式，鼓勵支持引導城市間通過協作聯動發展。優化行政區劃設置，提高中心城市和城市羣綜合承載與資源優化配置能力，激活不同城市的行政區劃資源作用，統籌行政區劃總體格局優化與局部重點突破，探索更加扁平、更加高效的組織體系，同時，加速新型城鎮化戰略選擇對本區域金融改革與發展產生的影響。

四是充分尊重每個縣市區的行政區劃設置的歷史傳承性，行政區劃調整要尊重自然規律、歷史規律和社會發展規律，要經過分析論證和社會穩定風險評估，充分考慮社會大衆的地域歸宿感和接受程度，儘可能地實現區域協同和共贏發展。以行政區劃調整政策之紅利改善同一城市各層級間要素流通、融合、分配，充分激發各縣市區發展潛力和均衡發展。注重保護城市特色精氣神與傳承歷史文脈，提高空間生產的生態文化底蘊，提升城市通透性，推動城市轉型發展。要加快構建生態型經濟空間創新和城市空間治理體制，構建生態平衡的跨域空間治理體系，提高空間生產的生態文化底蘊，重構生態的城市空間格局。

五是從各地政府可根據當地人口規模與結構、經濟社會發展水平、資源環境承載能力、國土空間開發利用狀況、基礎設施建設狀況和基本公共服務能力等綜合考慮是否提出撤縣設區，並經市政府和省政府同意後，最終上報國務院審批。從國內的實踐來看，撤縣設區有利於促進市場一體化，促進資源合理流動、優化資源配置效率，有助於經濟增長效應和資源配置效應，有助於促進企業家才能向生產經營活動配置和促進一體化經濟社會高質量協同發展。撤縣設區政策能夠打破行政壁壘，提升中心城市資源整合能力，優化城市結構、人口分佈、提升城區商業活躍度和提高城市能級，促進要素流動集聚和基本公共服務均等化進程，促進城市區域協同發展，區劃調整後可提升區位勢和重塑城市發展活力、發展格局，充分激發各縣市區發展潛力。改善地方政府間財政收支結構，優化營商環境，提升企業產出，提升城市經濟密度、人口密度、載體密度，提升推動城市化水平。空間生產的本質內涵在於人本化、差異化、全面化，要對空間生產的差異化革新，重構人本共享的空間治理體系，讓城市發展成果惠及全體人民。同時，要避免受資本控制而導致的空間碎片化、邊緣化的空間異化，以生態治理爲手段實現行政區劃調整及城市空間生產的生態化轉向，以滿足當地人民羣衆對美好生活的嚮往而進行的空間關係調整，重構“五位一體”全面發展的生態治理體系和空間格局，加快產業綠色化生態轉型，如期完成碳達峯和碳中和目標任務。

六是將“行政區劃資源論”應用到主體功能區劃、空間規劃、空間治理體系建設實踐中，通過行政區劃調整，破解城市空間佈局不均衡、行政管理效率不均衡、社會治理精細化不均衡等問題。改革完善城市規模控制的體制機制，通過政府管理體制的科學化、合理化優化城市發展中出現的規模不經濟問題。及時開展行政區劃調整的大討論，討論是否調整行政區劃？怎麼調整行政區劃？何時調整行政區劃？在十四五時期專家論證提出以行政區劃調整導向下推動包括優化空間、強化核心、動能轉化、產業升級、區位再造、文化協同、生態共治的區域協調發展規劃策略。如果不適時主動調整行政區劃，錯過窗口期就有可能被別人調整。要結合城鄉生態連綿帶規劃，整合現有海洋自然保護區及岸線景觀資源，建設生態廊道及綠道體系，打造傳統文化傳承與現代文明交融、貫通曆史文化與自然景觀的陸海交融。加強區域環境污染治理與生態文明建設。構建跨行政區劃的城鄉體系，重構生態的城市空間格局，破解行政區劃不合理造成的一體化城市體系建設障礙。（作者：駱沙鳴 全國政協委員、泉州市政協一級巡視員、泉州市科協主席）

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