原標題:美國稅改立法進程邁出實質性一步,有望年底前形成最終共識

儘管最終落地的法案肯定會再有所變化,但總體框架和改革方向應不會有太大突破,開徵富人稅、出臺替代性最低稅、調整國際稅制條款等事項已在兩黨之間取得基本共識,按此預期,或有望年底前形成最終法案。

歷經數月的兩黨分歧與黨內僵局, 11月19日美國衆議院表決通過了《重建更好未來法案》(下稱“法案”)。民主黨人爲爭取明年中期選舉的勝利,必須確保能贏得“民心”的稅改法案在參議院儘快落地。美國蓋洛普公佈的10~11月民意調查顯示,總統拜登的支持率爲42%左右,相比今年1月份下降了15%,此時,法案在衆議院通過對拜登政府而言,無疑是一次“及時雨”般的階段性勝利。

衆議院版法案的主要內容

從法案內容看,拜登政府先前主張的一些增稅效果明顯、政策設計巧妙的稅改舉措大多“銷聲匿跡”,取而代之的是更爲溫和、更得“民心”的稅改政策。

1.公司稅政策。

一是恢復徵收替代性最低稅(AMT)。AMT最低稅率爲15%,當公司的調整後財務報表利潤(AFSI)乘以最低稅率15%,減去一般商業抵免和境外稅收抵免後計算出的稅額,超過其繳納的公司所得稅時,公司需補充納稅,應納稅額等於二者之間的差額。該規則適用於三年內平均AFSI超過10億美元的公司,但不包括小型股份公司(S型公司)、不動產投資信託(REITs)及受監管投資公司(RICs)。

二是徵收一項股票回購稅。對發生股票回購的美國上市公司(REITs和RICs除外),按其回購股票的市場公允價值徵收1%的特種稅。該規則不適用於一個納稅年度內回購股票的總價值不超過100萬美元的公司。

2.個人所得稅政策。

其一,開徵一項千萬、億萬美元富豪稅。對經修正的調整後毛所得(MAGI)超過1000萬美元(已婚單獨申報爲500萬美元)的納稅人徵收等同於MAGI的5%的附加稅,對MAGI超過2500萬美元(已婚單獨申報爲1250萬美元)的納稅人徵收等同於MAGI的8%的附加稅。

其二,調整投資淨收益稅(NIIT)規則。將NIIT的適用範圍擴大至單身申報應稅所得超過40萬美元、已婚聯合申報應稅所得超過50萬美元的納稅人在普通的貿易或業務中獲得的投資淨收益,但該項收益已繳納自僱稅的除外。

其三,調整《美國救援計劃》中規定的若干稅收抵免的適用期限。將兒童稅收抵免(CTC)、無子女的納稅人的勞動所得稅收抵免(EITC)延長適用至2022年12月31日,保費稅收抵免(PTC)延長適用至2025年12月31日。

其四,永久限制非公司納稅人的超額經營虧損扣除,允許超額經營虧損結轉至下一納稅年度抵扣。超額經營虧損是指納稅人經營活動的淨虧損超過一定門檻的虧損部分。該項門檻數額在2021年爲已婚聯合申報52.4萬美元、其他申報26.2萬美元。

其五,調整納稅人在州和地方繳納的所得稅、財產稅與銷售稅(SALT)扣除規則。將SALT扣除上限從現行稅法規定的1萬美元(已婚單獨申報爲5000美元)提高至7.25萬美元(已婚單獨申報爲3.625萬美元),關於扣除上限的調整適用於2021至2030年,2031年則將SALT扣除上限調整回1萬美元。

3.國際稅收政策。

第一,調整全球無形低課稅所得(GILTI)稅制。主要包括:(1)將GILTI適用的扣除比例從50%減至28.5%。該規則與現行21%的聯邦公司所得稅稅率相結合後,GILTI的觸發稅率將從現行的10.5%提高至15%;(2)將計算GILTI時可排除合格商業資產投資(QBAI)的比例從現定的10%減至5%;(3)修改計算GILTI有效稅率的方法,從現行的“全球混合”模式改爲“轄區混合”模式;(4)將GILTI中的境外稅收抵免(FTC)比例從現定的80%提高至95%。

第二,調整稅基侵蝕與反濫用稅(BEAT)的稅率。現行BEAT觸發稅率爲10%,2022年將繼續適用該稅率。但2023年適用稅率調整爲12.5%,2024年調整爲15%,2025年及以後調整爲18%。

第三,將境外無形所得(FDII)稅制適用的扣除比例從現行37.5%減至24.8%,結合現行21%的聯邦公司所得稅稅率,FDII的實際稅率將從現行的13.125%提高至15.8%。

總的來講,此次衆議院版法案純屬“半路出家”,一改一直以來白宮政府和衆議院籌款委員會的政策設想。在公司稅方面,不再調整聯邦公司所得稅稅率,而是保持現行21%的單一稅率,並刪除了提高公司之間分配股息的稅收扣除額規則。

在個人所得稅方面,不再保留衆議院籌款委員會9月份建議的提高個人所得稅及長期資本利得稅最高邊際稅率、延長附帶權益持有期、限制高收入人羣的合格經營所得扣除等規則;同時,對富人徵收的附加稅進行部分調整,提高了適用的收入門檻及稅率。在遺產與贈與稅方面,幾乎未觸及核心制度調整。

在國際稅收方面,重新調整了GILTI、BEAT、FDII的觸發稅率,與籌款委員會9月份提案提出的稅率相比均有所下調,並將政策的生效時間推遲一年。但是,法案新增了股票回購稅,恢復了特朗普稅改前一直實施的公司替代性最低稅(AMT),也保留了擴大適用於投資淨收益稅等規則。

衆議院版法案的多維潛在影響分析

首先,法案總體上有助於美國基礎設施建設、控制通脹、復甦經濟,能在降低政府償債壓力的同時,緩解當前的財政赤字危機。據國會預算辦公室(CBO)測算,法案將在未來10年內增收1.27萬億美元,外加由美國國稅局加強稅收審計和徵管帶來的2070億美元,在彌補同期1.64萬億美元的稅改支出後,只增加1600億美元的政府債務。同時,股票回購稅的徵收可能促使公司將更多的資金重新投入實體經濟,新建工廠或提高員工福利、工資,短期來看有助於社會生產的發展。

在控制高通脹問題上,法案提出的一攬子改革措施似乎也有“良效”。據美國勞工統計局(BLS)統計,美國10月份的消費者價格指數同比上漲6.2%。有專家指出,供應鏈障礙和勞動力短缺是造成當前美國通貨膨脹的主要原因,而法案中兒童保育、教育等方面的投資和抵免措施將幫助更多的勞動力迴歸就業市場,對清潔能源產業的稅收激勵、公共基礎設施的重建與完善將有助於恢復供應鏈。事實上,此前已有17位諾貝爾經濟學家公開致信拜登支持《兩黨基建法案》和《重建更好未來法案》,他們認爲美國政府的大規模投資帶來的通貨膨脹效應微不足道,通過滿足長期的社會需求、促進長期經濟表現的財經類法案,將確保美國經濟結構向更有效率、更可持續、更加公平的方向轉型,反而可以在一定程度上緩解通脹壓力。

其次,法案的細節安排更多利好社會普通民衆,能一定程度上彌補現行美國稅制漏洞,而對富豪和繳納低稅率的大型公司進行稅收規制,或在全球範圍內形成示範效應。應當說,法案提高了政府在教育、兒童保育、醫療、交通基礎設施建設等民生領域的財政支出,滿足了美國普通民衆日益增長的美好生活需要。值得關注的是,法案劍指高收入人羣及其投資收益,試圖迴應自2018年特朗普稅改後“對資本徵稅越來越少,對勞動徵稅越來越多”的現實苛責。ProPublica公佈的數據顯示,2014年至2018年間美國最富有的25位億萬富翁繳納的個人所得稅有效稅率僅爲3.4%,億萬富翁傑夫•貝索斯等人最近幾年甚至未繳納過任何聯邦個人所得稅。法案向富豪徵收附加稅有助於調節收入分配、促進稅制公平,最終贏得了美國100多家團體機構以及數以萬計的普通民衆的支持。可以看到,伴隨各國財政預算案的陸續發佈,越來越多的國家也將後疫情時代稅制改革的目標“錨定”高淨值人羣,關於開徵富人稅的討論與呼聲空前高漲。

而從公司稅改革視角看,社會各界對於大型公司不繳或僅繳少量稅款的批評之聲也時常見諸報端。據美國稅收與經濟政策研究所(ITEP)研究,至少有55家美國最大的公司在最近一個納稅年度沒有繳納過聯邦公司所得稅。從政策目標看,法案推出AMT是爲防止特定公司在向投資者報告鉅額利潤的同時,卻利用稅收減免政策享受低稅待遇,而AMT的適用門檻將確保約200家高盈利公司繳納至少15%的稅款。

最後,法案緊扣當前全球最低稅改革與氣候變化這兩大國際高度關注的財經話題,通過國內稅法改革及時迴應,甚至是引領這一輪變革趨勢。

一方面,法案基本延續了籌款委員會9月份法案的設計立場,擱置了美國白宮和財政部“大破大立”的改革思路,譬如未用停止有害倒置和終結低稅發展(SHIELD)稅制取代BEAT稅制,而是在整體上保留特朗普稅改推出的GILTI、BEAT和FDII稅制要素的同時,降低了受這些稅制約束的跨國企業海外利潤享受的稅收優惠力度,並將GILTI的稅制要素同G20/OECD正在推動的“支柱二”全球最低稅改革方案趨近一致。從改革效果看,法案調整後的國際稅收條款能更好地實現GILTI、BEAT與全球最低稅“並存”的多邊談判目標,一定程度上有利於促進海外利潤迴流美國、阻止全球稅率逐底競爭。

另一方面,美國的脫碳計劃和其他支持氣候變化行動方案也通過法案得以部分實施,其向低排放能源製造業、改進能源技術的行業提供稅式支出規模高達5550億美元。從政策設計源頭上講,支持氣候變化的稅收政策符合民主黨人的可持續發展理念,不僅可以從拜登競選提議及其上臺後簽署的幾項重大財經類法案中窺見,而且“綠色”稅改條款的出臺也可視爲是拜登政府履行第26屆聯合國氣候變化大會上公開承諾的一種本土化迴應。不可否認,美國作爲碳排放大國,積極採取脫碳行動將有助於推動全球淨零排放的目標按期實現,其做法也值得更多國家效仿。

拜登稅改立法的未來發展

按照稅改立法程序,此次衆議院通過的法案將移交參議院商討表決,在參議院共和黨議員不出現“破天荒”倒戈情形的前提下,需經過參議院每一位民主黨的同意才能藉助預算和解程序通過最終的法案,一旦參議院對法案中的部分內容提出不同意見,則需要將法案再度移交衆議院表決,最終形成聯合共識法案方能交由總統簽署。此前,參議院民主黨領袖查克•舒默表示將致力於在今年聖誕節前通過最終法案,但各方均預計在參議院表決時將面臨不小的波瀾,必須平衡“主張減少衆議院版法案中某些社會福利的溫和派民主黨人”與“希望保留甚至擴大這些條款的進步派民主黨人”之間的利益。例如,溫和派人士曼欽希望廢除爲大多數美國人提供四個星期帶薪休假的規定,而進步派人士桑德斯則對衆議院提出的SALT扣除上限的調整表示異議,同時他希望最終法案強化在處方藥、醫療保險及氣候等領域方面的措施。

儘管最終落地的法案肯定會再有所變化,但總體框架和改革方向應不會有太大突破,開徵富人稅、出臺替代性最低稅、調整國際稅制條款等事項已在兩黨之間取得基本共識,按此預期,或有望年底前形成最終法案。不過,最終法案落地雖會帶來階段性重大利好,但在當前和今後很長一段時期,美國所面臨的高負債和高通脹問題仍是拜登政府必須迴應的重大挑戰。

(劉奇超系中央財經大學國際稅務研究中心研究員,許維萱、沈濤系中國政法大學民商經濟法學院助理研究員)

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