原標題：行政和解制度升級，違法者賠償股民損失有機會獲“終止調查”

行政和解制度正式從試點實踐，上升爲行政法規。11月29日，中國政府網公佈《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法》（下稱《辦法》），自2022年1月1日起施行。

“證券期貨行政執法當事人承諾制度”，也就是此前證監會推行的“行政和解”制度。根據該制度，國務院證券監督管理機構（當前主要是證監會）對涉嫌證券期貨違法的單位或者個人進行調查期間，被調查的當事人承諾糾正涉嫌違法行爲、賠償有關投資者損失、消除損害或者不良影響，並經證監會認可，當事人履行承諾後，證監會可以終止案件調查。

證監會晚間表示，該制度有利於及時賠償投資者損失，增強其獲得感和滿意度。“通常情況下，證券期貨行政處罰案件的罰沒款直接上繳國庫，而受到損失的投資者通過民事訴訟求償可能面臨舉證難、成本高、時間長等問題。”證監會稱，而適用行政執法當事人承諾的話，當事人交納的承諾金就可用於賠償投資者損失。

值得注意的是，涉嫌違法者想要申請適用該制度，還面臨較爲嚴格的條件。

第一財經記者瞭解到，證監會此前已經設立了行政和解委員會，由證監會相關負責人擔任主任委員，對重大事項進行集體決策。而且，《辦法》明確規定了六大禁止情形，證監會基於審慎監管原則認爲不適用行政執法當事人承諾的情形，將無法進行行政和解。

六類“黑名單”

資本市場的行政和解制度，始於2015年。證監會在證券期貨領域啓動行政和解試點，並印發了《行政和解試點實施辦法》。

“新《證券法》第一百七十一條對證券期貨行政執法當事人承諾制度做了規定，並明確由由國務院規定具體辦法。”上海久誠律師事務所律師許峯對第一財經表示，此次《辦法》簽發級別高，是之前行政和解規則的升級版。

根據《辦法》，自收到證監會案件調查法律文書，至行政處罰決定作出之前，當事人可以申請行政和解。

許峯解讀認爲，任何一個被調查對象，都可能成爲潛在的和解申請人，都可以針對自己可能存在的違規提出和解申請，也應該根據每個調查對象的不同採取不同數額不同力度的和解方案。

不過，有6類主體不能申請行政和解。

一是當事人因證券期貨犯罪被判處刑罰或者被行政處罰未逾一定年限；二是涉嫌證券期貨犯罪依法應當移送司法機關處理；三是涉嫌證券期貨違法行爲情節嚴重、社會影響惡劣；四是沒有新事實、新理由就同一案件再次提出申請；五是因自身原因未履行或者未完全履行承諾，就同一案件再次提出申請的。以及國務院證券監督管理機構基於審慎監管原則認爲不適用行政執法當事人承諾的其他情形。

還有第六條“兜底”條款，即“國務院證券監督管理機構基於審慎監管原則認爲不適用行政執法當事人承諾的其他情形”。

許峯對記者表示，通過在行政領域採取替代性解決機制，解決各種可能存在的相對輕微的違法違規，總體還是有利於將監管力量集中到難度較大的危害較大的案件中，符合當前資本市場的法治需求。但是，同步也要做好行政和解的監督工作。

“畢竟規則出來後，存在執法彈性空間太大的問題。”許峯建議，在推行行政執法當事人承諾制度的同時，應該加強透明度管理，讓外界合理相信是在依法行政基礎上的行政和解，減少暗箱操作的懷疑，能不保密的應該盡力不保密，能透明的儘量透明，這樣即可保障行政執法當事人承諾制度的成功推行。

證監會也表示注重提升規則的使用性。“下一步將根據《證券法》和《辦法》有關規定，進一步細化適用行政執法當事人承諾的情形。”證監會稱。

不等於“花錢買平安”

“證券期貨行政執法當事人承諾制度，在提高執法效率、及時賠償投資者損失、儘快恢復市場秩序等方面具有重要意義。”證監會稱，該制度將有效提高執法效能，化解資本市場執法面臨的“查處難”與市場要求“查處快”之間的矛盾。

根據《辦法》，證監會收到當事人完整的申請材料之日起，20個工作日內，就要作出受理或者不予受理的決定。與當事人進行溝通協商的期限爲6個月，經批准延長的期限最長不得超過6個月。大大壓縮證監會辦理相關工作時限，提高行政執法效率。

不過，申請進行行政和解，不等於“花錢買平安”。

證監會晚間專門針對該問題作出回應稱，適用行政執法當事人承諾，是堅持“零容忍”要求的具體體現，不意味着當事人可以“花錢買平安”。

這主要體現在四個方面。首先，適用條件嚴格，國務院證券監督管理機構經審查並集體決策後才能決定案件能否適用該制度。其次，承諾金兼具懲戒和賠償功能，承諾金數額的確定應當綜合考慮當事人因涉嫌違法行爲可能獲得的收益或者避免的損失、當事人涉嫌違法行爲依法可能被處以罰款和沒收違法所得的金額，以及投資者因當事人涉嫌違法行爲所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數額要高於行政處罰的罰沒款數額。

另外，要求當事人交納承諾金外，國務院證券監督管理機構還可以要求當事人採取自我覈查整改、完善內部控制制度、增加合規檢查頻次、主動調整相關業務等措施，以糾正涉嫌違法行爲、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。

而且值得注意的是，當事人與證監會前述承諾認可協議後證監會將中止調查，協議履行完成後證監會終止調查。但是，中止調查，也不意味着可以逃避責任追究。

根據規定，如果協議履行完畢之前，被發現提交的材料存在虛假記載或者重大遺漏，或者當事人因涉嫌證券期貨犯罪被依法立案的，正在進行的行政和解將被“叫停”，後續追責將會繼續。

“在申請人提交材料過程中，不排除發生內部人或外部人的舉報，比如董監高、供應商或客戶、競爭對手等，也不排除和解申請事宜會受到公共媒體的監督。”許峯說，中止調查期間，也可能會被進一步發現違法行爲。

壓縮“尋租”空間

行政和解制度，在是否受理申請、協議如何簽署、承諾金額如何確定、損害消除如何評價、是否決定中止調查等環節，都存在較大的自由裁量空間。而這些空間，也爲“尋租”提供了可能。這也是爲何，市場各方格外關注信息透明與監督機制的完善。

以承諾金額的確定爲例，《辦法》就要求綜合考慮五方面因素，包括當事人因涉嫌違法行爲可能獲得的收益或者避免的損失；當事人涉嫌違法行爲依法可能被處以罰款、沒收違法所得的金額；投資者因當事人涉嫌違法行爲所遭受的損失；簽署承諾認可協議時案件所處的執法階段；以及需要考慮的其他因素。

證監會表示， 承諾金數額的確定是投資者獲得合理賠償的一項重要保障，《辦法》新增“簽署承諾認可協議時案件所處的執法階段”作爲考慮因素，是鼓勵儘早結案。

但也必須看到，上述每一條內容的判定，都存在較大的自由裁量彈性。爲儘可能壓縮“尋租”機會，《辦法》從機制設計上做了多方面的安排。

在內部制約機制方面，《辦法》要求進行風險隔離、集體決策並提出迴避要求。

具體而言，一是規定國務院證券監督管理機構應當加強內部制衡與監督，由專門的內設部門負責實施行政執法當事人承諾具體工作，與案件調查部門（包括案件稽查、處罰部門）相互獨立、相互制約，並建立健全內部監督制度；二是要求建立集體決策制度，討論決定行政執法當事人承諾制度實施過程中的重大事項，經相關負責人批准後執行；三是規定國務院證券監督管理機構相關工作人員不得違反規定會見當事人及其委託的人，並對可能影響公正執法的情形明確提出了迴避要求。

比如，根據《辦法》，國務院證券監督管理機構與當事人溝通協商應當當面進行，並製作筆錄。國務院證券監督管理機構與當事人進行溝通協商的工作人員不得少於2人，並應當向當事人出示執法證件。國務院證券監督管理機構與當事人進行溝通協商的工作人員不得違反規定會見當事人及其委託的人。

外部制衡和社會監督方面，《辦法》對信息透明提出了較高要求。其中，規定國務院證券監督管理機構在與當事人簽署承諾認可協議後中止案件調查，以及在當事人履行承諾認可協議後終止案件調查，均應進行公告；當事人爲法定信息披露義務人的，應當依法披露信息。

據證監會介紹，下一步證監會將加快推進《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施規定》等相關配套制度的制定工作，會同財政部修改《證券期貨行政執法當事人承諾金管理辦法》，進一步細化具體操作實施要求，更好落實《證券法》要求和確保《辦法》落地實施。