國研中心|3歲以下嬰幼兒入托難題未來十年該如何作答

佘宇

當前,中國托育服務需求仍然非常迫切,總體短缺狀況仍未扭轉,未來十年仍需繼續加大托育服務尤其是普惠性托育服務供給。從實地調研情況看,不同地區、不同規模、不同類型的托育服務,其建設成本存在較大差異。爲更好滿足人民羣衆不斷擴大的托育服務需求,如期實現既定政策目標,需要積極推動相關建設投入儘快落地,有效增加普惠性托育服務供給。

“發展普惠托育服務體系”是黨的十九屆五中全會作出的一項重大決策,是未來五年、十五年甚至更長一段時期中國托育服務發展的主要目標和基本遵循。2021年7月20日,《中共中央、國務院關於優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》正式對外公佈,將“發展普惠托育服務體系”作爲實施三孩生育政策的配套支持措施予以再次強調。第七次全國人口普查數據顯示,中國人口增速較上一個十年進一步放緩,3歲以下嬰幼兒數量也在減少,但托育服務需求仍然非常迫切,總體短缺狀況仍未得到根本扭轉,大中城市、脫貧農村等重點區域以及留守、流動、家庭經濟困難兒童等重點人羣的供需矛盾尤爲突出,未來十年仍需繼續加大托育服務尤其是普惠性托育服務供給。 

一、未來十年中國托育服務需求將快速擴張

2019年全國人口監測和家庭發展抽樣調查顯示,中國總體入托率爲5.6%。而2014年經合組織33個國家3歲以下嬰幼兒的平均入托率爲34%。2021年3月印發的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒託位數從2020年的1.8個增加至2025年的4.5個”和“支持150個城市利用社會力量發展綜合托育服務機構和社區托育服務設施,新增示範性普惠託位50萬個以上”目標要求。基於不同發展水平下的地區入托情況和中國托育服務發展的資源佈局規劃,可對2025年和2030年的託位數及入托率進行估算。

2025年全國託位數將達到627.5萬個,在2020年基礎上增加488萬個;3歲以下嬰幼兒入托率將達到14.1%;新增示範性普惠託位的佔比將達到8%。

2030年全國人口總數預計爲13.7億人,3歲以下嬰幼兒總數預計爲3343萬人(城鎮2354萬人,鄉村989萬人)。如果期望達到經合組織國家2014年34%的平均入托率水平,則託位數需要達到1136.6萬個(城鎮800.3萬個,鄉村336.3萬個),在2020年基礎上增加997.1萬個,千人託位數目標也將進一步從4.5個提高至8.3個。考慮到現有託位(即2020年的139.5萬個)主要集中在城鎮,需要增加的997.1萬個託位,將有336.3萬個分佈在鄉村,而分佈在城鎮的約爲660.8萬個。屆時,如要保持2025年新增示範性普惠託位8%的佔比,新增示範性普惠託位數需要達到90.9萬個,在2025年50萬個基礎上再增加40.9萬個。 

二、未來十年中國托育服務建設投入估算

2019年10月,國家發展改革委、國家衛生健康委印發《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》,提出“採取補助的方式,對於承擔一定指導功能的示範性托育服務機構、社區托育服務設施,中央預算內投資按每個新增託位給予1萬元的補助”。2021年6月,國家發展改革委、民政部、國家衛生健康委印發《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》(以下簡稱《實施方案》),再次強調“普惠托育服務專項行動建設項目,採取定額補助的方式,按每個新增託位1萬元的標準給予支持”。據此,2030年僅新增示範性普惠託位的補助總額將達到90.9億元。

從實地調研情況看,不同地區、不同規模、不同類型的托育服務,其建設成本存在較大差異。以下按照城鎮地區不同規模的機構式服務、農村地區不同類型的項目服務分別進行相關投入估算。

(一)城鎮地區

較大規模機構式:以江蘇省南京市社區托育點爲例,6個班、每班20人的規模,配套裝修25萬元(按5年分攤,每年5萬元),房租及維護費用每年15萬元,玩教具每年10萬元,人員費用每年120萬元(按20人,平均年工資支出6萬元),每年的實際總支出約150萬元,每個託位的平均成本爲1.3萬元。城鎮新增的660.8萬個託位可折算爲5.5萬個上述規模的社區托育點,按照平均每年新建5500個估算,到2030年,累計總投入爲4537.5億元。較小規模機構式:以湖北省武漢市社區托育點爲例,2個班、每班20人的規模,配足教職員工8人,場地月租金1.5萬元(年租金合計18萬元),教職員工月收入(含五險)約爲6000元(年收入爲7.8萬元),一次性裝修等投入43萬元(按三年平攤,每年約15萬元),前三年每年的投入大致爲95.4萬元,每個託位的平均成本約爲2.4萬元。城鎮新增的660.8萬個託位可折算爲16.5萬個上述規模的社區托育點,按照平均每年新建1.65萬個估算,到2030年,累計總投入爲8657億元。

實地調研還發現,城鎮地區單個社區托育點(托育機構)的班級數大多爲3-10個,班級規模大多爲15-20人。在班級規模相同的情況下,單個托育機構的班級數越多,每個託位的平均成本也就相對越低。此外,從每個託位的建設成本來看,西部地區整體比中部地區減少20%,而東部地區則整體比中部地區增加15%。

據此估算,東、中、西部城鎮地區較小規模社區托育點(2個班、每班20人的規模)每個託位的平均成本依次爲2.8萬元、2.4萬元和1.9萬元,較大規模社區托育點(6個班、每班20人的規模)的依次爲1.3萬元、1.1萬元和0.9萬元;到2030年,全國平均看,城鎮地區較小規模社區托育點的累計總投入大致爲8657億元,較大規模社區托育點的累計總投入大致爲3945.6億元。

(二)農村地區

兒童活動中心:以中國-聯合國兒童基金會貧困地區兒童早期綜合發展項目爲例,建設1個兒童活動中心,除了一次性投入7萬元外(包括3萬元的建設經費和4萬元的當年運行和人員經費),此後每年至少還需投入4萬元的運行和人員經費。按每個兒童活動中心可服務50個兒童,則鄉村新增的336.3萬個託位可折算爲6.7萬個兒童活動中心,按照平均每年新建6700個估算,到2030年,累計總投入爲168.5億元。

入戶指導服務:以原國家衛生計生委宣傳教育培訓交流中心與國際救助兒童會(英國)聯合開展的0-3歲嬰幼兒早期發展項目爲例,平均每人每年投入約500元。按照農村地區(鄉村)336.3萬個託位(對應到每個適齡兒童),平均每年增加33.6萬個估算,到2030年,累計將有1848萬人次接受入戶指導服務,總投入約爲92.4億元。

三、相關思考和建議

根據以上估算,2025年全國託位數將達到627.5萬個,入托率達到14.1%;2030年如能實現入托率34%的目標,則全國託位數將達到1136.6萬個。2021年至2030年,中央預算內投資示範性普惠性託位的補助總額將達到90.0億元;城鎮地區較小規模社區托育點的累計總投入爲6925.6億元至9955.6億元,較大規模社區托育點的累計總投入爲3156.5億元至4537.5億元;農村地區兒童活動中心建設及運營總投入累計爲168.5億元,入戶指導服務的總投入累計將達到92.4億元。

爲更好滿足人民羣衆不斷擴大的托育服務需求,如期實現既定政策目標,需要積極推動上述建設投入儘快落地,有效增加普惠性托育服務供給。相關思考和建議如下。

一是做好托育服務建設投入的前期規劃和編制準備工作。按照國家提出的每千人口擁有3歲以下嬰幼兒託位數的指標要求,以及《實施方案》提出的建設任務,充分考慮各地國土空間規劃、服務人口和半徑等情況,通過新建、改擴建等多種方式,統籌托育服務設施數量、規模和佈局,構建公辦機構示範指導、普惠性機構基本保障、非普惠性機構多元補充的托育服務基本格局。特別是要注重補齊設施建設短板,有效解決重點區域、重點人羣的托育服務供需矛盾。二是明確中央和地方合理的托育服務建設投入分擔比例。總體而言,中央預算內投資主要發揮引導和帶動作用,地方各級政府需要履行好托育服務建設投入的主體責任。綜合考慮各級經濟社會發展水平和財政狀況,建議農村地區兒童活動中心建設及運營、入戶指導服務等投入主要由中央預算內投資承擔。城鎮地區社區托育點建設投入可按照《實施方案》確定的支持標準,中央預算內投資原則上按照東、中、西部地區(含享受中、西部政策地區)分別不超過平均總投資的30%、60%和80%的比例進行補助。三是更好發揮社會力量、機關企事業單位和其他公辦機構作用。托育服務建設投入的籌資渠道並不限於中央預算內投資和地方財政,社會力量、機關企事業單位和其他公辦機構都可以作爲有力的支持者和參與者。更好發揮政府投入引領和帶動社會投入的作用,關鍵是要進一步疏解社會力量進入托育服務市場的堵點和難點,採取公建民營、民辦公助、購買服務等方式,鼓勵和支持社會力量參與推動托育服務設施建設和運營,並依託社區提供普惠性托育服務。建議通過財政補貼、稅費減免、水電氣等優惠和場地、設施、部位改造等方面的支持,以及盤活閒置資產、適當降低准入門檻(消防、場地面積、樓層等)等多種方式,切實減輕機構選址難、運營成本高、風險責任大等突出問題。此外,無論是支持工業(產業)園區、用人單位等利用自有土地或設施,以單獨或聯合共同舉辦的方式建設托育服務設施,還是鼓勵依託社區、幼兒園、婦幼保健機構等建設托育服務設施,也都有助於緩解政府財政投入壓力,拓寬普惠性托育服務供給渠道。四是注重能力建設,實現從業人員隊伍“大而有序”“質量並重”。托育服務建設投入需要“硬”“軟”結合,除了設施建設外,還要注重從業人員培訓、家庭科學育兒諮詢指導服務等方面內容。建議依託婦幼保健、公共衛生、學前教育、兒童保護、社區工作、計生、婦聯等領域的基層隊伍實現資源共建共享,鼓勵行業協會、社會組織和專業智庫研製托育服務從業人員培訓課程指導標準,依託公辦托育服務機構和承擔指導功能的示範性、綜合行托育服務中心,實行托育機構負責人、從業人員定期培訓和全員輪訓制度,加強相關業務指導。考慮到家庭照料仍將是主要撫育模式,要發揮衛生健康、教育等部門的專業優勢和資源優勢,以及公辦托育服務機構的示範性和指導性作用,開發嬰幼兒養育課程、父母課堂等,建設家庭科學育兒指導服務隊伍,多形式、多渠道深入家庭開展宣傳和指導服務,提高家庭科學育兒水平,改善家庭育兒理念和能力,鞏固家庭育幼基礎地位。

(作者佘宇系國務院發展研究中心社會發展研究部研究員)

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