東京都市圈四大治理機制對上海大都市圈的啓示
原標題：上海戰略所｜東京都市圈四大治理機制對上海大都市圈的啓示
在中央政府主導下，日本利用統籌規劃、頂層管控、區域競合、市場協調等四大機制及對應的制度措施，形成了各類要素有序集聚與流動的都市圈治理結構，實現了集約化、多核心的空間拓展形態並獲得了良好的經濟績效。都市圈已成爲中國產業鏈、供應鏈組織的基本單元。爲此，歸納總結東京大都市圈一體化治理的重點舉措，對加快編制上海大都市圈空間協同規劃、進一步推進《上海市貫徹〈長江三角洲區域一體化發展規劃綱要〉實施方案》具有重要意義。
一、東京大都市圈發展中政府治理的四大機制亮點
（一）統籌規劃機制：強調規劃執行力與適配性
第一，三大手段爲基礎，保障一體化發展規劃落地。一是明確依法賦權，日本中央政府依據《全國綜合開發計劃》與《首都圈整備法》等上位法，確立了“首都圈整備計劃”在區域發展建設上的絕對規劃領導地位。二是強化協作制度，日本中央政府通過設置首都圈建設委員會、首都圈整備委員會等協調機構以及七都縣市首腦會議等制度安排，保障東京都市圈內各城市間按照“首都圈整備計劃”推進建設並開展協作。三是落實專項實施，圍繞實現“首都圈整備計劃”的戰略定位和目標要求，日本中央政府主導制定住宅、基礎設施、綠地等一系列重點專項規劃，並制定城市規劃法等一系列實施性法律法規予以保障，同時確立了各級政府規劃局等管理部局作爲規劃的實施主體，確保項目落地有實效。
第二，多輪次動態調適，規劃制定與實施全面服務於社會發展需求。一方面，規劃理念根據規劃實施效果和現實國情而適時調整。第一次首都圈規劃所制定的“限制開發，綠帶控制”等措施，後期發展過程中發現基本失效，造成東京都市圈“攤大餅”問題。由此，第二次規劃便將東京定位爲一個管理樞紐，轉爲軌道交通引導開發，從而促進了東京中心城區的大規模改造，帶動了都市圈內部邊緣區域的開發。第三次規劃則提出分散東京管理樞紐功能。隨後由於經濟泡沫，爲刺激經濟發展，政府轉而開始鼓勵高強度開發，例如放寬容積率、建築高度限制要求，採取了寬鬆的規劃管制措施。第四次和第五次規劃則考慮更大範圍的區域一體化發展，持續發展各個城市組團功能，形成良好職能分工的城市網絡結構。另一方面，規劃重心根據現狀需要適時轉變。相較過去5次規劃改革，近兩版規劃（2009版、2016版）重心有所轉變:其一，規劃範圍擴大，從近域一體化走向廣域區域協作；其二，技術思路從問題導向爲主走向“目標+問題”導向；其三，空間戰略從空間管控走向功能引導，更加強調功能空間互動；其四，規劃抓手從戰略舉措走向項目行動，各項戰略側重論述式、定性式的發展引導。第三，全方位立法保障，協調區域發展平衡問題。一是構建權責分明的法律法規體系。日本中央政府構建以《國土形成規劃法》、《國土利用計劃法》爲主幹法，其他法律爲配套支撐的國土空間規劃法律法規體系，保障東京都市圈規劃發展。二是落實《首都圈整備法》，有力推進首都圈的廣域治理。以東京都爲中心，利用法律法規確保東京都市圈有序建設及高質量發展，把周邊的七個縣作爲一體化區域，將規劃和建設納入法制軌道。三是爲解決階段性發展問題，及時出臺專項法規。在東京都市圈建設發展中，經常出現解決某一問題的“實施性法”優先的情況，即“實施性法”優先適用於現行通用法。
（二）頂層管控機制：強調中央政府主導
第一，通過四個方面的頂層管控，確保東京都市圈戰略發展方向由中央政府主導。
第二，全面開展跨區域管理協調，整體發展目標由中央政府決策。
一是中央政府設立了體制外常態化的跨區域協議會，利用自下而上、非正式的協調會議機制更好地解決具體問題，降低溝通成本。例如，九都縣市首腦會議（1979年設立）；首都圈港灣合作推進協議會（2002年設立）等。二是中央政府通過立法將特定的規劃和發展權力下放給都市圈內的城市。每個城市根據歷史和地理特點，進行城市區域功能定位和分工錯位，以求發揮其比較優勢，推動城市更好發展。同時，爲了保證大都市圈內各城市之間的戰略協調與發展錯位，中央政府從大都市區的整體情況出發，從宏觀角度進行功能定位，部署調整決策。重點措施包括交通、環境、信息共享平臺、產業整合、行政體制改革等。從動態過程看，中央政府對圈域的控制由初期的“諮詢協商機制”逐漸轉變爲中期的“絕對中央管理機制”，而當前正在向“廣域統籌協調機制”轉變。儘管中央政府適度地將部分規劃權限給予地方政府，但整體發展目標始終受中央政府把控和決策部署。
第三，引導地方政府參與機關搬遷方案，有計劃地疏導中心城市功能。參照《關於政府相關機構向道府縣等地方轉移的的提案募集綱要》，日本中央政府有計劃地積極引導地方政府參與東京都市圈核心區各類職能機關的轉移工作，地方政府將提交國家機構的地方轉移提案一覽表，供中央政府進行機關轉移的利弊分析研究，提案包含提案團體名稱、希望轉移的機關名稱、轉移的預定地點區位條件和使用面積、轉移到此處的運營優勢、是否會因搬遷此處而損害當前功能集聚、轉移的其他優勢（例如保障設施、人才資源）、地方協調轉移事項的機構和主辦人員等詳細內容。目前，在被內閣會議決定中列入搬遷對象的79個機關、11支部隊中，已經有67個機關、11支部隊搬遷完成。未來，將繼續推進剩下的機構轉移，確保按照內閣會議決定和搬遷計劃順利實施搬遷。 （三）區域競合機制：強調業務核都市協作
第一，重視業務核都市職能分工設計。東京都在首腦會議的框架下與其他自治體合作，積極轉移非首都功能。東京都首腦會議分別在1986年和1999年的兩次“基本計劃”中確立了22個業務核都市 (14個地域)，並規劃了各業務核都市發展的主要城市職能。作爲助力首都圈升級的關鍵新城，業務核都市建設具有五大重點目標：一是充分發揮區域交通設施的積極作用，促進中心城市功能向周邊城市分散。二是遵循經濟規律，運用市場手段而非行政手段引導企業向周邊新城轉移。三是充分探索企業研發部門、地方服務性部門、中小企業、流通及通信信息企業轉移可行性。四是在規劃確定相關副中心城市規模前，謹慎、合理調整對未來都市圈人口規模和房地產行業的預判。五是引導性區域發展政策與控制中心地區擴張的政策配合使用。
第二，推行多方諮詢式的管理制度。東京首都圈廣域地方規劃廣泛吸取了社會公衆、地方各級政府，以及地方經濟界的意見，由日本國土交通省廣域地方規劃推進室、廣域地方計劃協議會、專家諮詢會三方組織機構協同推進。規劃制定流程上，爲更好地實現諮詢式政府管理，國土交通省主要組織和引導了協會、懇談會、顧問諮詢會等多方專業人士聯合協作，政府主要作爲組織者和聆聽者，進行專業人士意見的彙總，並反饋到首都圈廣域地方規劃內容中。在推進規劃時，主要以首都圈廣域地方計劃協議會人員爲首，相關機構充分合作，推進各種措施的定量化落實，並及時將會談紀要以及討論成果公示。
圖5 有識之士懇談會及顧問會關於首都圈廣域地方計劃內容的諮詢討論流程資料來源：日本國土交通省。
第三，都市圈區域基礎設施建設優先安排建設。東京大都市圈空間拓展過程中十分重視綜合交通體系建設。主要措施包括：一是地鐵補貼和新城軌道的補助；二是城市軌道交通發展優先，其中地鐵系統服務首先供給中心城區，不斷提升中心城市活力，輻射帶動都市圈各區域發展；三是出臺《交通需求管理東京行動計劃》，“地上地下齊發力，軟硬兼施共治堵”。表1 東京都市圈各層次軌道交通系統功能技術分析
（四）市場協調機制：強調順應經濟規律
第一，“總部內設，生產外設”。許多製造業公司將其生產部門轉移到東京周邊地區甚至海外，但總部在東京都心地區，儘可能接近金融和政府機構，保持信息暢通，確保高質量的專業人士在覈心城市的密度。整體上東京大都市圈產業轉型遵循“退二進三”基本規律。在市場機制（價格機制）的引導作用下，產業結構的調整、資源的優化配置，以及人口有序地在都市圈內的中心城市與周圍區域間的轉移。東京都地區基本不再佈局工業企業，金融、信息等服務業、科研與技術援助、高端製造業等先進產業逐漸成爲其主要產業構成。
第二，“研發內設，製造外設”。大量的研究所和開發型工廠往往位於東京都區部和多摩地區，這裏靠近科研機構、擁有高質量的勞動力供應基地和新產品用戶，地價相對便宜，有利於研究開發、企業實驗以及生產技術開發。重化工業佈局在次核心城市，並隨着建設的推進進一步向外圍延伸。與此同時，批量生產工廠主要位於日本海外低成本勞動密集型地區，需要儘可能接近原材料供應商和交通樞紐。第三，精準的財稅政策引導。政府有計劃地制定一般項目補助辦法以及政策性金融優待、稅制優待等相關的補助和優待政策，在國家層面新設和擴大了開發補助項目和優待項目。在東京大都市圈發展層面，相關財稅政策主要基於《多極分散型國土形成促進法》來引導區域競合發展。政府對民間投資的業務核都市公共設施（交通、會展、研究、展示設施）建設給予扶持，主要包括無息貸款、特別稅收政策、特別地方債等手段，其中對於公共設施以外的投資優惠措施則只限於日本開發銀行的低息貸款。此外，中央政府還向民間出售了例如國家鐵路、國家通訊公司之類的國營企業一部分股票。 二、東京大都市圈顯著的治理成效及其對上海啓示
（一）東京依託大都市圈治理髮展成效顯著
東京大都市圈已成爲日本最具效率的城市空間組織形態，是日本經濟穩增長、促轉型，所依託的主要空間載體。對比全球四大都市圈發現，東京大都市圈治理績效更爲卓越，體現了三個“最”：一是人口集聚能力最突出，人口密度高達2627人/ km²；二是經濟密度最顯著，地均GDP高達11800美元；三是總部經濟發展最出衆，2019年集聚了38家世界500強企業總部。
表2 世界四大都市圈空間績效比較
資料來源：美國紐約州統計年鑑(2016)、倫敦統計年鑑(2017)、東京都統計年鑑(2017)、巴黎統計年鑑(2016)。
（二）東京大都市圈治理經驗給上海的重要啓示
借鑑東京大都市圈有效的規劃、建設及運行方面的治理經驗，對上海大都市圈建設成爲一個具有強大演化能力的“卓越的全球城市核+區域發展圈層”共同體具有極大價值。
第一，宏觀規劃引領，交通網絡先行。一方面，強化上海大都市圈規劃引領作用，建立統一銜接、功能互補、相互協調的區域規劃體系，統籌協調招商引資、工商稅收、戶籍管理、社會保障等領域；另一方面，首要重視交通規劃引導，便捷、高效的交通網絡能有效促進中心城、內圈層和外圈層之間的功能聯動，尤其是軌道、公交等城市公共交通基礎設施。統籌教育、醫療等公共資源的合理配置，強化規劃落實中的監管和後期評估。第二，加快推進區域政策協同。一方面，充分發揮都市圈協同發展領導小組及諮詢委員會對規劃編制及多輪次調整的指導作用，及時響應地方政府部門的合理訴求。與此同時，都市圈同步推進財稅、金融等相關配套政策並加快落地。另一方面，政府與公衆、第三方部門和私人企業以“協調”爲手段，不以“支配”、“控制”爲目的，形成互動合作共同管理大都市圈經濟社會事務的過程。第三，積極爭取特殊立法。成立管理委員會並依法落實各項專項規劃。一方面，積極爭取中央特殊專項法律立項，爲上海引領協調周邊地區合力推動大都市圈建設提供法理依據和基礎保障。另一方面，創設上海大都市圈管理委員會來統籌協調都市圈發展工作，行使區域治理事權。除了進行綜合性立法、區域類型化單行法立法、區域問題專項立法等頂層設計，還可以通過設立能夠統籌協調各方的管委會來落實區域互助、合作及區際利益補償等制度，各個地方政府上移部分區域公共事務治理事權給管委會，來確保區域協同發展戰略規劃的有效制定和落實，推進上海大都市圈一體化發展。第四，打造“三圈層”空間組織結構。在空間維度，以開放的態度動態考慮上海大都市圈的空間範圍，並基於上海以及周邊地區客觀條件，確定上海非核心功能疏解方向，打造特色明顯、錯位發展、運行有序的“核心圈-新城圈-外延圈”組合體。
第五，構建“產業—人口—空間—功能”四位一體框架。注重政府和市場的有效結合，統籌人口與產業發展、城市空間佈局、社會管理和服務，同時銜接交通、環境、資源以及公共服務等要素，推動空間合理佈局。在產業圈層和梯度分佈上，根據區位和資源稟賦，形成以核心城市爲依託的產業集羣，在區域內構建起若干有特色、差異化競爭力的產業鏈條和價值鏈條，並加強“中心”和“外圍”產業分工合作和經濟關聯。
（作者姜乾之繫上海發展戰略研究所副研究員，城市部副部長；張靚繫上海發展戰略研究所助理研究員，李澤昱系華東政法大學刑事法學院刑法學碩士研究生）
