印尼迁都，“再造一个超级核心都市”难度有多大？

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1月18日，印度尼西亚议会通过一项法律，正式批准将首都从爪哇岛的雅加达，迁移到加里曼丹岛丛林深处的一座新城。

新首都“群岛”

2019年4月17日，印尼总统佐科·维多多连任后，授意规划部长吹风，扬言将把首都“在10年内迁走”；同年8月26日，佐科发表电视讲话，称迁都“已成定案”，地点将为加里曼丹岛上的一座完全新建都市，并表示迁都前期工作将在2020年启动，新首都建设“最早在2021年开始”。但随后，新冠疫情暴发打乱了印尼迁都的节奏。

据新加坡亚洲新闻网报道，印度尼西亚国家发展规划部长苏哈尔索于今年1月17日公布，印尼计划将在婆罗洲岛东加里曼丹省建新首都并命名为“Nusantara”。“努山达拉”即爪哇语“群岛”之意，这是佐科从80多个候选名字中挑选出来的。据政府人士介绍，此名符合印尼“群岛之国”的特点，能体现国家形象。

努山达拉拟占地56180公顷，规划用地则高达256142公顷，位于印尼东加里曼丹省北佩纳扬巴塞尔县和库台卡塔内加拉县境内。

2019年8月26日佐科宣布“迁都定案”时，曾披露了一个总额330亿美元的预算，但当时人们普遍认为，新都将效仿巴西、马来西亚和缅甸等迁都的发展中国家，仅仅转移行政中心，仍保留商业中心在雅加达和爪哇岛上。但即便如此，330亿美元的预算也捉襟见肘。

如今印尼政府所揭示的，却是“再造一个超级核心都市”的宏伟规划，330亿美元只是杯水车薪。但截至目前，印尼政府尚未公布新的迁都预算。

印尼财政部证实，迁都将于2022至2024年开始实施，优先开展公路、港口等建设，以便后续进入，但整个迁都时间表“待定”，在“正式发布相关总统令之前，雅加达将继续作为首都存在”。有分析家相信，一些前期工作可能在今年稍晚便开启。

据印尼迁都立法特别委员会副主席称，新都的筹建和筹建期间管理，将交由一个正部级的新机构“国家首都管理局”负责，局长由总统直接任命，任期五年。许多人相信，和总统关系密切的前雅加达州州长普尔纳马将成为首任国家首都管理局局长。

迁都或是迫不得已

雅加达长期以来作为印尼首都、最大城市和政治、经济、文化中心，也是驰名东南亚的名城，所在的爪哇岛面积虽然在“群岛之国”仅排第五，但土地肥沃，交通便利，人口稠密，印尼人口的逾60%、经济活动的逾50%都集中于此。于情于理，印尼政府不会对这样一座首都不满意。

但实际上早在印尼独立之初，印尼国父苏加诺就认为雅加达“不太适合做首都”，提议将首度搬迁到加里曼丹岛人口不过20万的帕朗卡拉亚。这座丛林小镇也确实充当了印尼几十年“备份首都”。佐科上台后，迁都的传闻更是一浪高过一浪，并最终从传闻变成了定案，又从定案变成了法令。

印尼政府曾多次解释过迁都的理由。

主要原因在于，雅加达在“下沉”。雅加达市区有13条河流，濒临大海，一半的面积在海平面以下。近年来由于人口已膨胀到1000万以上，基建不断，导致地面不断下沉，过去十年市区平均下沉2.5米，专家们分析照此速度2050年雅加达大部分市区都会被海水淹没。从这个角度看，迁都也是迫不得已。

不仅如此，雅加达市区和“雅加达—万隆”都市圈是整个东南亚交通最拥堵的地带。而试图改善其交通条件的基建项目要么半途而废要么进展缓慢。如果不迁都，这个问题近乎无解。

此外，爪哇岛狭隘民族主义势力较为顽固。这不仅对历届印尼政府推动的一些社会经济改革措施形成阻碍，还放大了许多矛盾，加剧内阁冲突。相对而言，印尼“外岛”大多是多民族、多宗教、多元文化区域，将政治中心迁离爪哇岛，搬迁到一个政治和社会氛围较宽松的地方，有利于下一步的发展。

印尼迁都仍面临不小挑战

苏哈尔索在1月17日提到了“其他迁都国家的先例”，如巴西和缅甸。事实上，发展中国家将首都从商业中心和大城市外迁不乏先例。

但实践证明，即便此前公认较成功的“从大到小迁都”范例——巴西1960年将首都从里约热内卢迁至新建小城巴西利亚，如今“复盘”，也仍然发现其付出的代价不菲。而诸如科特迪瓦，1983年将首都从沿海大城市阿比让迁至内地小城亚穆苏克罗，直到21世纪尚未完成迁都；再看坦桑尼亚，1973年决策将首都从沿海大城市达累斯萨拉姆迁至新建的内地行政中心多多马，直到今天迁都也未真正全部完成。

值得注意的是，上述迁都案例的“前浪”城市称不上“成功”，都仅是转移首都的行政中心职能，经济和商业枢纽仍以“商业首都”形式保留在原地。

印尼总统任期5年，连任只限1届，这意味着佐科总统2024年就将卸任，而届时印尼迁都工作的重要部分只怕才刚开始。印尼首都能不能迁、怎么迁，恐怕未必能够仅凭一纸立法便从此一劳永逸，再无变数。

特约撰稿人 | 陶短房（专栏作家）