□ 深化做好資本市場工作的“四項”規律性認識，這既是做好2022年資本市場工作的經驗指南，也是當前階段建設中國特色資本市場與服務經濟高質量發展的行動依據。

□ 2022年，在以全面實行股票發行註冊製爲主線的融資端改革不斷深入的背景下，資本市場投資端改革將持續推進已是定局。投資端改革是一項長期工程，推動中長期資金入市是投資端改革中的一項重要舉措，推動公募基金、個人養老金、保險、財富管理等中長期資金入市有助於優化資本市場結構，爲實體企業提供更多資金來源，增強企業的融資能力。

□ 截至目前，我國已初步形成了多層次資本市場。北交所在成立之際便與新三板形成流動機制。2022年1月7日，證監會發布的《關於北京證券交易所上市公司轉板的指導意見》，又形成了北交所與科創板、創業板的流動機制，進一步形成承上啓下的連通、支撐作用，待轉板經驗成熟後，還可推廣至其他板塊，使企業擁有更多選擇空間和自主權。

2022年1月17日，中國證監會召開2022年系統工作會議，總結2021年的工作成效，爲2022年工作指明新方向。本文從九個方面梳理和解讀本次工作會議。

一、2021年：實現資本市場“十四五”建設的良好開局

證監會堅持市場化法治化，抓改革、防風險、強監管、促穩定，實現資本市場 “十四五”良好開局。根據會議的總結，2021年資本市場工作成果主要體現在七方面。

一是資本市場強化多層次股權和債券、期貨市場功能發揮，服務實體經濟實現量質雙升。2021年全年股債融資規模突破10萬億元；期貨、期權分別新增2個品種，全部品種共計達94個；2021年全年科創板、創業板首發上市企業達361家；推出碳中和綠色債等創新工具，積極助力雙碳目標實現。

二是全面深化資本市場改革向縱深推進，打造服務創新型中小企業主陣地邁出重要步伐。註冊制改革不斷推進，全年註冊制下的IPO佔比超七成。截至2021年末，旨在打造服務創新型中小企業主陣地的北交所上市公司有82家，總股本122.69億股，總市值2722.75億元;共有11家公司公開發行進入北交所上市，融資金額75.22億元。

三是提高上市公司質量取得積極成效，高風險公司持續壓降，常態化退市機制加速形成。作爲“退市新規”實際推進的第一年，2021年逐步構建起進與出的良性市場生態。高風險公司加快退市步伐，退市類型逐漸多元化。

四是專業機構投資力量持續壯大，市場資金結構、投資者結構明顯改善。2021年共成立1898只基金，基金投顧試點資格擴大至60家；2021年末，開立A股賬戶的非自然人投資者爲44.83萬戶，較上年末增加5.24萬戶，增速爲13.24%，快於同期自然人賬戶11.09%的增速，機構化趨勢進一步突顯。

五是債券違約、私募基金等重點領域風險繼續收斂，市場韌性和抗風險能力不斷增強。多份涉及債券發行與交易、債券市場信用評級等主題的政策文件發佈，私募投資基金監管規定、私募基金信息報送自律管理等文件頒佈實施。

六是資本市場雙向開放和國際監管合作取得新進展。2021年分別新增兩家外資全資證券公司和基金管理公司；部分科創板股票被納入滬股通股票範圍；QFII、RQFII新規發佈，放寬准入條件，外資投資A股的渠道明顯增多；對《內地與香港股票市場交易互聯互通機制若干規定》進行修改並徵求修改意見，滬深港通機制進一步完善；內地與香港債券市場“南向通”推進、粵港澳大灣區“跨境理財通”落地，標誌我國金融雙向開放程度進一步提升。

七是證券執法司法體制機制進一步健全。《關於依法從嚴打擊證券違法活動的意見》等法律文件陸續出臺，全國首個證券仲裁機構揭牌；堅決查處了一批市場影響惡劣的大要案，“五洋債案”終審嚴懲欺詐發行主體，同時中介機構承擔連帶賠償責任，“零容忍”的震懾力更加得以彰顯。

二、2022年：總結規律，加強統籌，奮力推進中國特色現代資本市場建設

2021年，我國資本市場實現了“十四五”的良好開局。當前，在面臨需求收縮、供給衝擊、預期轉弱的“三重壓力”背景下，證監會明確提出了2022年工作總體部署和要求。

第一，深化做好資本市場工作的“四項”規律性認識，這既是做好2022年資本市場工作的經驗指南，也是當前階段建設中國特色現代資本市場與服務經濟高質量發展的行動依據。

第二，明確加強2022年資本市場工作要做好“四項”統籌，即統籌好“穩”與“進”，統籌好發展與安全，統籌好當前和長遠，統籌好全局與細節。首先，證監會凝練出“三穩三進”中的“三穩”旨在通過保持市場功能正常發揮，實現市場政策穩紮穩打以及穩定市場預期，“三進”旨在穩定宏觀經濟大盤下實現“進”貢獻資本市場的力量。其次，統籌好發展與安全，具體到資本市場領域就是要重視風險的多發性，在求“進”的同時必須嚴守不發生系統性風險底線，要完善風險的識別與處置機制。最後，做好全年資本市場工作，政策制定既要有全局觀，也要有細節觀，要高度重視政策在執行層面的可操作性和有效性。

三、堅持穩字當頭，切實維護資本市場平穩健康發展

（一）加強宏觀研判和政策協調，健全風險預防預警處置問責制度體系

會議明確提出要加強宏觀研判和政策協調，意在通過加強對宏觀形勢的分析、研究和預判工作，與有關監管部門密切配合，推動各部門出臺政策間的良性互動與協調，實現政策“組合拳”效力的最大化。

目前我國金融風險上升勢頭得到遏制，資本市場風險逐步收斂、整體可控。但國際經濟金融形勢仍然複雜嚴峻，疫情變化和外部環境存在諸多不確定性。會議指出，進一步健全金融風險預防、預警、處置、問責制度體系，加強風險監測預防，完善風險處置長效機制，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。具體措施包括，通過建立高效監管協調機制，加強重大突發事件應對和重要監管措施的溝通協調以及風險信息共享；密切監測區域、局部金融風險，健全金融風險監測機制，形成專業化的風險預警處置問責機制。

（二）穩步推動中長期資金入市，促進投融資總體平衡和協同發展

2022年，在以全面實行股票發行註冊製爲主線的融資端改革不斷深入的背景下，資本市場投資端改革將持續推進已是定局。投資端改革是一項長期工程，推動中長期資金入市是投資端改革中的一項重要舉措，推動公募基金、個人養老金、保險、財富管理等中長期資金入市有助於優化資本市場結構，引導正確的價值投資觀念，減少短線投機，平抑資本市場短期波動，提高市場整體流動性，爲實體企業提供更多資金來源，增強企業的融資能力。同時，公募基金管理人監管辦法的出臺將有利於引入更多優質資管機構，強化投研專業能力建設，擴大權益類基金供給，實現資本市場投融資總體平衡和協同發展。

（三）健全資本市場預期引導機制，爲市場平穩運行營造良好環境

健全資本市場預期引導機制突出了政策的前瞻性，是保持宏觀政策連續性穩定性的重要抓手。通過穩慎評估資本市場重大政策措施出臺的條件和時機，主動加強與市場溝通，強化政策發佈解讀和信息主動公開，及時傳遞證監會政策意圖，合理引導資本市場預期，實現預期“穩”；通過增強輿情風險防控意識，密切關注與證監會履職相關的國內外輿情，強化輿情反饋機制，努力提升輿情發現、研判及甄別能力，優化不良輿情處置手段，爲市場平穩運行營造良好環境。

四、以全面實行股票發行註冊製爲主線，深入推進資本市場改革

註冊制改革的持續深入推進將爲資本市場的提質增效進一步賦能。作爲本輪資本市場改革的重點和關鍵，會議明確指出註冊制改革須堅持三個原則：尊重註冊制的基本內涵，借鑑國際最佳實踐，體現中國特色和發展階段特徵。首先，註冊制的核心在於信息披露。其次，國際經驗借鑑和我國實際情況要有機結合。最後，隨着科創板、創業板、北交所相繼實施註冊制，全面實行股票發行註冊制條件逐步具備，接下來在主板進行註冊制改革將是重中之重。

截至目前，我國已初步形成了多層次資本市場。北交所在成立之際便與新三板形成流動機制。2022年1月7日，證監會發布的《關於北京證券交易所上市公司轉板的指導意見》，又形成了北交所與科創板、創業板的流動機制，進一步形成承上啓下的連通、支撐作用，待轉板經驗成熟後，還可推廣至其他板塊，使企業擁有更多選擇空間和自主權。

五、突出“穩增長”，不斷提升服務經濟高質量發展能力

（一）積極主動融入國家重大發展戰略，找準資本市場定位和發力點

當前，打通產業鏈痛點和創新鏈堵點、實現共同富裕、碳達峯碳中和等目標規劃都是服務大局的國家重大發展戰略，而資本市場是國家重大發展戰略執行落地的有力抓手。當前，我國經濟發展面臨“三重壓力”，資本市場更應積極主動作爲，配合中央提出的“適度超前開展基礎設施投資”，服務好資金的募集與投放；通過金融工具的應用降低風險，發揮資本市場在穩預期、穩經濟中的作用。

（二）繼續保持IPO、再融資常態化，堅守科創板“硬科技”定位，建設好創業板，辦好北京證券交易所，規範發展私募股權和創投基金

暢通和擴大企業科技創新的融資渠道對經濟高質量發展意義重大。科創板要繼續堅持“硬科技”定位；建設好創業板，更好服務“三創四新”企業；辦好北交所，服務廣大“專精特新”企業；進一步規範發展私募股權和創投基金，鼓勵更多市場化基金參與投資、發現價值；資本市場要形成覆蓋更廣泛行業、基於企業全生命週期的全方位服務模式。

（三）推動拓寬基礎設施公募REITs試點範圍

對標成熟資本市場，我國應大力推動、拓寬基礎設施公募REITs試點範圍與資金投資渠道，這將有助於提高國內基礎設施運營管理效率、降低政府債務風險、實現基礎設施的高質量發展，以及爲投資者提供更多收益水平較高且穩定的金融產品。

（四）引導上市公司聚焦主業做優做強，繼續穩妥推動風險類公司出清，更好發揮資本市場“晴雨表”功能

資本市場應充分發揮“看門人”“中介人”和“守護人”的作用，一方面要將更多優秀的企業推向市場，持續提高上市公司質量，既促進其融資發展也促進投資者的財富增值；另一方面，對不規範經營、不利於國民經濟發展、易造成金融風險隱患的一些企業要及時出清，加大常態化退市執行力度，營造健康有序的市場環境。

六、統籌開放和安全，堅定不移推進制度型開放

（一）穩步擴大市場、機構和產品高水平雙向開放，深化境內外市場互聯互通

資本市場對外開放是服務中國經濟高質量發展的重要抓手。目前，境內資本市場開放已初見成效。從市場層面來看，隨着滬深港通機制、滬倫通機制、QFII和RQFII制度不斷優化，外資正在穩步流入境內資本市場。證監會數據顯示，2021年1至10月，外資通過QFII、滬深股通等渠道累計淨流入資金約2409.76億元。截至2021年10月末，外資持有的A股流通市值爲3.67萬億元，佔比約4.97%。未來滬深港通的標的範圍將進一步拓寬，QFII、RQFII制度和滬倫通也將進一步優化，繼續吸引外資穩步流入A股市場。債券市場方面，證監會正在積極推動境外機構投資者參與交易所債券市場的制度落地，制定交易所市場熊貓債管理辦法，便於境外機構在中國境內發行熊貓債。

從機構層面看，自2020年4月1日證監會全面開放證券、期貨和基金管理公司外資股比限制起，已有9家外商控股證券公司、3家外商獨資基金公司、1家外商獨資期貨公司相繼獲批。外資銀行在華分行和子行的基金託管申請也將逐步放開，目前獲批證監會基金託管資格的外資銀行在華子行已有3家，預計2022年將有更多外資銀行獲准開展中國境內基金託管業務。境外機構參與中國資本市場將更爲便利。

從產品層面看，深港和滬港ETF互通產品正式推出，境外市場陸續掛牌上市跟蹤科創板50等中國特色指數的資管產品。QFII參與境內期貨期權產品的持續放寬和MSCI A50指數期貨的推出，爲境外投資者進行A股投資和風險管理提供了便利。在期貨市場方面，境外投資者可投資的期貨品種範圍不斷擴大，商品期貨期權國際化品種已增至9個，開放品種境外交易者日均交易佔比達到10%左右。未來深港、滬港和中日ETF互通產品將進一步完善，商品和金融期貨國際化品種將不斷豐富，爲跨境投資提供更多選擇。

從整體上看，在多層次資本市場平穩發展的前提下，擴大市場規模、提升發展質量以及提高中國資本市場在全球資產配置中的重要性將是重點。

（二）創造條件推動中美審計監管合作取得更大進展，加快推進企業境外上市監管制度政策落地，繼續堅定、有序支持符合條件的企業依法依規境外上市

統計數據顯示，2021年境內企業赴美上市熱情不減。促進跨境審計監管合作，尤其是中美間的合作，有利於防範企業境外上市風險、完善企業境外上市監管機制，同時爲確實有在境外上市需求的企業提供支持。

（三）持續加強開放條件下的監管能力建設

資本市場開放對市場監管是個極大的挑戰。伴隨資本市場的持續開放，境內資金轉移、數據安全風險等問題突顯，跨境證券違法案件也不斷出現。如何防止鑽政策漏洞、防範跨境投資帶來的風險成爲新的課題。因此，加強監管能力建設、不斷完善監管制度也成爲重中之重。

七、促進資本規範健康發展，平穩推進重點領域風險化解處置

堅持法治思維，推動監管關口前移，與相關方面共同建立健全加強資本規範引導的制度機制，堅持對特定敏感領域融資併購活動從嚴監管，爲資本設置“紅綠燈”。2022年證監會工作將穩增長、防風險、促改革放到更加突出位置。通過推動監管關口前移，證監會與相關部門共同建立健全有效控制資本消極作用的制度機制，加強對資本的規範引導，爲資本設置“紅綠燈”。通過行業監管與證券監管形成的強大合力，對特定敏感領域融資併購活動從嚴監管，防止資本無序擴張，促進資本規範健康發展。

堅持標本兼治，穩妥化解債券違約風險，完善市場化法治化債券違約處置機制。通過構建應對債券違約風險的“防洪堤”，暢通債券違約風險的法治化“疏洪渠”，打造化解違約風險的市場化生態方式，不斷深化和完善市場化、法治化的債券違約處置制度和生態體系。第一，全面建立風險防控的內外部協作體系，建立證監會、證監局、交易所、行業協會、登記結算機構“五位一體”的風險防控協作體系。第二，做好違約風險監測排查和處置應對。第三，暢通債券違約風險的法治化處置路徑。第四，通過持續加大化解債券違約風險的制度供給，如推動完善違約債券交易制度，分步推動構建交易所債券市場的債務管理工具體系，引導不良資產處置機構等進入債券違約處置市場，加強不良證券資產專業處置機構的培育發展，促進行業生態形成。

穩步推進私募基金風險分類整治。深入開展“僞私募”“僞金交所”整治，加強分工協作，消除監管真空。未來私募基金分類監管一方面可以依託市場專業機構，通過市場化方式，強化對私募基金行業的篩選，不斷發展壯大優質的私募基金管理人隊伍，另一方面通過對私募基金管理人提出合規底線和管理標準，獎優罰劣，破立並舉，促使私募行業良性有序發展，降低行業風險。通過形成專業化的風險防範處置思路，協調推動分類處置行業風險。

八、深化放管結合，加快推進監管轉型

爲適應全面註冊制改革帶來的深刻變化，2022年證監會將加快監管轉型步伐，注重“科學放”與“嚴格管”的有機結合與有效平衡，重點加強和改進事中事後監管，在強化對上市公司和中介機構的依法從嚴監管、提升稽查處罰效率、創新科技監管手段等方面探索全方位職能轉變，不斷改進監管服務、嚴管信息披露、嚴懲違法違規，以促進形成更完備、更健康的資本市場生態體系，提高資本市場治理效能。

在上市公司監管方面，將不斷完善各板塊上市環節、再融資環節、退市環節及轉板環節的制度細節，持續引導上市公司提升信息披露質量和規範公司治理結構。在完善分類監管制度安排的基礎上，證監會將更加註重精準施策，通過建立公開透明的市場規則、深入推進公司治理專項行動，突出扶優限劣的鮮明導向，加速形成資本市場優勝劣汰、進退有序的良性循環。

在中介機構監管方面，證監會將着重貫徹《關於依法從嚴打擊證券違法活動的意見》，切實提高中介機構及從業人員違法成本，督促中介機構歸位盡責，引導中介機構逐步建立與註冊制相適應的執業理念和專業能力，提高中介機構合規意識和執業質量。在全面推進註冊制改革之際，監管部門或將對中介機構實行更全更嚴的監管，壓實中介機構責任。

在強化稽查執法方面，監管部門將繼續嚴厲打擊欺詐發行、財務造假及內幕交易等重大違法行爲，堅決查處情節嚴重、影響惡劣的大案要案，持續優化資本市場生態，切實保護投資者權益。

在增強科技監管方面，監管部門將更加註重提升數字化、智能化的監管能力，通過有效運用大數據和數字化工具提升數據質量和治理水平，建設以監管系統爲核心、面向市場、標準統一的新型基礎設施，進一步提高資本市場監管的精確度、針對性和及時性，強化金融科技對監管執法和風險防控的有效支撐。

九、持續加強資本市場法治供給，保護投資者合法權益

推動期貨和衍生品法、上市公司監管條例等立法。2021年10月末，期貨和衍生品法已完成全國人大常委會二次審議。2022年證監會系統工作會議明確提出，推動期貨和衍生品法、上市公司監管條例等立法，意味着期貨和衍生品法、私募基金條例等基礎法律法規有望加速推出。自《國務院關於進一步提高上市公司質量的意見》正式發佈以來，資本市場改革進入“深水區”。會議明確提出推動上市公司監管條例立法，意味着上市公司監督管理條例相關制定工作將加速推進。

發揮好打擊資本市場違法活動協調工作小組等機制作用，強化行刑銜接，進一步增強執法震懾。充分發揮好打擊資本市場違法活動協調工作小組等機制作用，形成打擊資本市場違法活動合力，共同維護資本市場健康穩定發展。通過強化工作協同，落實各方責任，暢通部際協作、央地聯動的工作機制，推動形成契合國情、共建共治的資本市場治理模式；強化大要案懲治，強化行政與刑事執法司法合作，構建行政執法、民事追償和刑事懲戒相互銜接、互相支持的立體追責體系，進一步增強執法震懾；強化法治基礎，在暢通民事賠償渠道、健全市場約束機制、加強資本市場信用體系建設等方面持續發力；強化預期引導，充分發揮典型案件查處的警示作用，加快完善資本市場新聞輿論工作制度化長效化安排，創造資本市場發展良好的外部環境。

紮實推進代表人訴訟常態化開展，持續完善投保制度體系。康美藥業證券特別代表人訴訟案是新證券法確立中國特色證券特別代表人訴訟制度後的首單案件，典型性強。未來，在全面總結此案件經驗的基礎上，預計證監會將進一步推動完善特別代表人訴訟制度，支持投資者保護機構進一步優化案件評估、決策、實施流程，依法推進代表人訴訟常態化開展，持續完善投保制度體系。

（作者系國泰君安證券首席經濟學家、政策研究院院長，清華大學五道口金融學院《中國金融政策報告》項目執行負責人，曾任中國社會科學院金融政策研究中心主任。）

編輯：秦   宏

校對：馮雯君

圖編：張大偉

製作：何永欣

責編：邵子怡