【編者按】

本文是上海歐洲學會與澎湃新聞（www.thepaper.cn）“外交學人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第25篇。5月14日，上海復旦大學國際問題研究院中歐關係研究中心和上海歐洲學會共同發佈《歐洲對華政策報告（2021）》和《歐盟的大國和地區政策（2021）》。與2020年相比，2021年中歐關係急轉直下，同時，在新冠疫情對歐洲影響逐步減輕情勢下，歐盟加速向地緣政治力量轉化，其大國和地區政策也發生了較大調整。而2022年俄烏衝突爆發，又爲中歐關係橫添變數和挑戰。

中歐作爲兩大力量、市場和文明，未來能否一道推動雙邊關係行穩致遠，爲動盪的世界局勢提供一些穩定因素？在俄烏衝突刺激下，歐盟的戰略自主是否會受到影響，它又將如何藉此機會繼續拓展其地緣政治影響力？澎湃新聞獲授權刊發上述兩份報告中的部分文章，希望能有助於我們尋找上述問題的答案。

2021年，中國與歐盟的雙邊關係急轉直下，從2020年的“合作之年”突然變成了“危機之年”，先後出現了重要雙邊協定審批程序被歐方凍結，雙方圍繞所謂的新疆人權問題採取制裁與反制行動、第二十三次中國-歐盟領導人會晤未能如期舉辦等重大變故。與此同時，中歐之間的經貿關係仍在逆勢中不斷提升，中歐在環境與氣候等領域的合作也在持續推進。這種看似複雜矛盾的雙邊關係發展態勢，同歐盟對中國身份的複雜定位、對大變局時代下大國博弈的判斷，以及內部湧現的各類影響因素等都有着緊密的聯繫。

一、歐盟對華定位“三分法”思維主導下的對華政策

在2019年3月出臺的《歐中戰略展望》政策文件中，歐盟將中國定位爲“目標一致時的合作伙伴”、“在技術領導力方面的經濟競爭者”和“推廣其他治理模式選項的制度性對手”。2020年下半年上任的歐盟委員會也採納了上屆歐委會這種對華定位。在對華定位“三分法”思維主導下，2021年歐盟對華政策呈現出依據不同領域採取不同手段的顯著特點。

首先，在被認爲侵犯到歐盟價值理念和制度優勢的領域，歐盟不斷做出干涉中國內政、對中國政治體制指指點點的外交行徑。2021年2月，歐盟和其他一些西方國家濫用聯合國人權理事會平臺，對中國進行無端指責；3月，歐盟聲稱“新疆存在強迫勞動”，並以此爲由宣佈對中國新疆有關個人和實體實施單邊制裁。隨後，歐盟又藉口香港選舉制度改革一事，多次企圖發表一項涉港聯合聲明，但因遭到個別成員國的否決而失敗；7月，歐洲議會通過了希望歐盟委員會和理事會限制歐盟成員國參加北京冬奧會的相關決議；11月，歐盟成員國、波羅的海國家立陶宛不顧中國嚴正抗議和反覆交涉，允許臺灣當局設立“駐立陶宛臺灣代表處”。歐盟公開表態附和立陶宛，不認爲此舉違反“一箇中國”原則，並宣稱將一直同立陶宛站在一起。

其次，在經貿和科技領域，儘管中歐經貿額在全球疫情中逆勢增長，但歐盟將中國視爲競爭對手打壓和防範的力度卻也在不斷加大。歐盟的具體手段分爲兩類。一是通過立法方式抬高門檻、設置障礙，達到將中國排除在歐洲市場外的目的。2021年5月，歐盟委員會發布了針對扭曲內部市場的外國政府補貼的條例草案；8月，歐盟討論有關“國際採購工具”（IPI）草案，有意將中國企業排除在歐盟的公共採購合同之外；12月，歐委會又提出一項所謂反經濟脅迫的新政策工具，意在給中國貼上“經濟脅迫”的標籤。這些法案一旦通過，將和此前歐盟已經生效的企業併購控制制度、外商直接投資審查框架等一起，構成一張多角度限制中國企業在歐盟境內開展經濟活動的制度之網。

二是歐盟借跨大西洋關係得到改善的契機，迎合美國結盟遏華的目的，加強與美國的政策協調。2021年6月，美歐貿易與技術委員會（TTC）成立並發表聯合聲明，聲稱將以“共同的民主價值觀”爲基礎，在出口控制、外資審查、供應鏈安全、技術標準和全球貿易挑戰這五個領域加強美歐協調與合作。儘管聲明並沒有明確提及中國，但美歐聯合經濟、科技和規制實力以更有效地與中國競爭的用意充滿字裏行間。

再者，在氣候變化、環境保護等歐盟希望能夠發揮全球引領作用、擴大國際影響的領域，歐盟深知離不開與中國的協調配合，因此努力維持與中國的合作力度。2021年間，中歐之間開展了由部級及以上官員出席的碳排放交易政策對話、科技創新高層對話、水資源交流平臺年度高層對話、第十一輪中歐高級別戰略對話和兩輪環境與氣候高層對話等。中歐地理標誌協定也在2021年正式生效。在G20和《聯合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會背景下，歐盟更是抓緊多邊場合提供的機會，和中國代表團舉行會談。2021年4月，歐盟和中國選擇在同一天發佈了各自綠色金融分類標準的重要更新，標誌着中歐綠色分類標準趨同取得階段性進展。11月，中歐借氣候大會契機牽頭完成了“可持續金融共同分類目錄”，向世界發出了兩大經濟體在應對氣候變化領域採取協調行動的重要信號。

二、大國博弈：影響歐盟對華政策的外部因素

在百年變局與世紀疫情影響相互疊加的時代背景下，歐盟2021年對華政策深受大國博弈的影響。大國博弈，不僅包括中美關係的曲折動盪，也包括美歐之間信任受損、利益優先的變化態勢。

面對美國國內政治與外交政策的巨大轉向，作爲美國最重要的盟友，歐洲在2020年末和2021年初可謂充滿了期待，搶先發布了《全球變局下的歐美新議程》，其中也包括了在對華政策上加強跨大西洋協調的建議。拜登上臺後，宣佈將改變前總統特朗普時期以單邊主義和保護主義爲路徑的全球戰略，加強同盟友和“志同道合夥伴”的合作，重返多邊主義。對於歐盟的建議，美國也給出了積極的回應，設立了前述美歐貿易與科技委員會和美國-歐盟關於中國的雙邊對話機制。後者共設立六個工作組，分別在2021年5月和12月召開了兩次高級別會議，對中國的人權、政治制度、經濟行爲和周邊安全等議題妄加評論，並表示雙方不僅要加強雙邊協調，就各自與中方開展的對話加強信息共享，還要在多邊機制中加大合作力度。

但拜登上任不久，美國限制新冠疫苗原材料出口、不顧盟友安危急速撤軍阿富汗，以及未與歐洲盟友協商便突然組建美英澳三方安全聯盟（AUSUS）等一系列外交決策，讓歐盟及主要成員國認識到，“美國優先”的行爲準則並沒有因美國政壇的改變而發生根本轉變。這強化了歐盟繼續積極推行“戰略自主”的決心，促使歐盟在本年度內頻繁發佈戰略性文件，覆蓋多個重要地區，涉及多個關鍵領域，積極打造一個具有國際責任心和世界影響力的全球性力量，例如，2021年7月的“全球聯通歐洲”計劃、9月的歐盟“印太”戰略、2021年10月的歐盟新的北極戰略、2021年12月的歐盟“全球門戶”計劃等等。

從實質來看，這些戰略和美國戰略存在很大的相似度：在戰略意圖上都以限制中國在這一區域或領域影響力的擴大爲核心目標；在實現路徑上，都強調拉住所謂的“志同道合夥伴”來共同構建起一個排斥中國的“朋友圈”。但是，爲了凸顯有別於美國的獨立性和自主性，歐盟的這些戰略又和美國存在微妙的差別：首先，更強調戰略的綜合性，在向軍事和安全領域有所拓展的同時，更突出經濟合作及社會治理，主要依託自己的軟實力優勢，防範中國影響力上升；其次，不同於美國以競爭和對抗作爲對華政策的基調，歐盟的“三分”思維也潛藏在這些戰略中。在防範中國的同時，也承認中國是必須參與對話與合作的攸關方。

三、干擾歐盟對華政策效應的內部因素

歐盟基於“三大定位”採取的對華政策，其根本目的是爲了利用價值觀外交孤立中國，抬高自己作爲西方價值體系捍衛者的形象，利用經濟合作維護龐大的中歐經貿關係的歐方收益，利用多邊舞臺上的共同協商強化自己在氣變等國際議題中的引導地位，利用規則制訂和與美協同遏制中國在高科技領域的實力趕超。

然而，這種理想化的政策願景，在現實中並不能“魚與熊掌兼得”：歐盟不僅沒有能夠實現孤立、打壓中國的目的，反而嚴重干擾了中歐經貿投資關係的發展前景，打亂了中歐關係長期以來穩定健康的節奏，更暴露出了歐盟在對外政策領域的諸多制度性缺陷。消減歐盟對華戰略效應的原因不僅僅在於歐盟低估了中歐關係的韌性、中國面對歐盟制裁的反擊決心，還在於諸多源自歐盟內部的自身因素。

首先，政策設計脫離現實，不同政策取向難以做到“涇渭分明”、互不干擾。歐盟過度強化價值觀在對華政策中的地位，不斷在香港、新疆、臺灣等涉及中國核心利益的議題上發出雜音，必然破壞中歐關係穩定健康發展的主旋律。中國與歐盟委員會領導人會晤在2021年度的缺失就是中歐政治關係惡化的直接結果，也導致中歐在其他領域的合作缺少了自上而下的強勁動力，難以形成更大的合力應對當前世界面臨的諸多挑戰。

其次，歐洲議會對歐盟對華政策的影響力越來越大。一方面，歐洲議會是歐盟內對華採取價值觀外交的主要推手之一。2021年，歐洲議會不僅自己通過多份涉港、涉疆、涉臺等問題的決議或報告，組團竄訪臺灣，更頻繁施壓歐盟委員會或歐洲理事會做出相關聲明或調整對華政策。例如，去年9月16日，歐洲議會通過一項“新歐中戰略報告”，要求歐盟制訂新的對華戰略，“人權”成爲其核心內容之一。儘管歐洲議會的上述行爲不具備強制性法律效力，但大大助推了整個歐盟內部防華、反華、遏華勢力的擴大和升級。另一方面，歐洲議會已成爲部分歐盟對華政策難以落實的制度性阻礙。2020年年末中歐雙方通過艱苦努力，如期完成的中歐投資協定草案被歐洲議會凍結，不僅阻礙了歐盟在對華經貿投資領域預期取得的巨大收益，更暴露出了歐委會與歐洲議會之間在涉華問題上存在明顯的分歧。

再者，成員國立場牽制歐盟對華戰略走向。外交依然屬於各成員國主權範圍，並未讓渡給歐盟。因此歐盟外交與安全政策高級代表及對外行動署必須在不斷和成員國的協調中才能基本保持對華政策的一致性。但是這一點並不容易做到。例如，匈牙利在年內多次投票否決歐盟試圖做出涉疆問題的聯合聲明。這當然有利於中歐關係避免更大滑坡。但有的時候，歐盟的對華政策又可能被成員國“綁架”。立陶宛在涉臺問題上踩線，歐盟雖然表態“同立陶宛站在一起”，但也同時表示，“這主要是中國和立陶宛之間的雙邊關係”，說明並不願意因立陶宛的外交行爲讓中歐關係雪上加霜。

四、對2022年歐盟對華政策的展望

2022年將可能是歐盟對華政策面臨巨大不確定性的一年。儘管以“三分思維”主導的對華政策不會有大的變化，但以下因素或將決定“對手”、“競爭者”和“合作伙伴”中的哪一個關鍵詞成爲2022年的重點，引導歐盟對華關係的基本走向。

首先，法國和捷克將先後出任2022年歐盟輪值主席國。這將可能給歐盟對華政策帶來截然不同的發展方向。作爲對歐盟“戰略自主”懷有巨大抱負的歐盟核心國家，法國或將努力推動中歐投資協定的命運轉機，但也希望藉此得到中方更大的妥協和讓利。而捷克作爲一個屢屢在涉華覈心問題上踩線的歐洲國家，在完成議會改選，親歐盟政府執政後，其下半年擔任輪值主席國，則可能引導歐盟對華變得更強硬，在其任期內醞釀出臺一份更加偏重價值觀外交的對華政策新文件。

其次，跨大西洋關係也將進一步引發歐盟對華戰略的調整。美國聯歐遏華的戰略意圖已經非常明確，歐盟也樂於通過美歐貿易與技術委員會、中美涉華對話等機制加強和美國的協調溝通。但美歐之間在數字稅、歐元國際化等問題上的矛盾能否妥善解決，將影響歐盟在美國遏華戰略上的配合力度。

再者，全球疫情和世界經濟的發展態勢也將對歐盟對華戰略帶來深刻影響。如果歐洲疫情進一步對歐洲經濟造成打擊，中歐聯手抗疫和提振經濟的迫切需要將有助於歐盟的對華戰略適度緩和，更趨務實，側重合作。

（龍靜，上海國際問題研究院歐洲問題研究中心副主任）

責任編輯：吳劍 SF031