近年来，为了将耕地保护管理延伸到终端，构建起覆盖全面、责任到人、监管到位的耕地保护机制，多地探索实施田长制并取得一定成效。对此，建议及时总结借鉴河长制、林长制等管理经验，立足各地实际加快推广田长制，提升基层耕地保护能力。
田长制可在耕地保护中发挥重要作用
过去几年，我国粮食产量连续稳定在1.3万亿斤以上，有力保障了十几亿人口赖以生存和发展的“饭碗”。但是，我们也要清醒地认识到，当前耕地保护体系还存在短板，耕地保护机制“最后一米”仍然薄弱。其中，耕地保护制度约束不严、制度执行效率不高等问题主要表现为四大倾向：一是耕保责任机制存在“上浮”倾向。二是耕地保护激励机制出现“失准”倾向。三是耕地保护监管机制呈现“迟滞”倾向。四是耕地保护信息机制存在“断层”倾向。
笔者认为，建立田长制是各地切实扛起耕地保护与粮食安全责任的重要举措。
建立田长制，有利于打通耕地保护机制“最后一米”，实现耕地保护主体完整、责任下沉，使“长牙齿”的耕保硬措施落到实处。
田长制是完善乡村治理体系和治理能力的重要一招。长期以来，基层管理中“重城轻乡、重工轻农”倾向明显，乡村治理体系与治理能力现代化严重滞后于城镇。农民违法占地建房和农业结构调整违规破坏耕地等“痼疾”依然存在，一方面是因为农村法律普及、政策宣传不够，另一方面在更大程度上还与领导干部对农民关切了解不够有关，未能在政策引导、指标安排和服务供给上给予足够重视。建立田长制，有利于拉近和改善各级领导干部与农业、农村、农民的关系，有助于通过耕地这一核心要素载体建立大数据管理体系，实现问需于民、问计于民，提升乡村振兴和共同富裕的基层治理能力。
明确各级田长工作职责和主要任务
笔者认为，全面推广实施田长制要凝聚合力，设立省、市、县、乡镇、村五级田长，建立完善的五级组织架构体系。对此，建议设立田长制办公室，聚焦工作重点明确各级田长工作职责和主要任务,建立“横向到边、纵向到底、全覆盖、无缝隙”的网格化耕保监管机制。
省级（总）田长以制度建设、统筹协调为重点，负责全省（自治区、直辖市）田长制的运行体系建立、督导与考核，研究制定耕地利用负面清单等配套制度，协调解决耕地保护责任与激励相匹配等关键问题，调度完成全省（自治区、直辖市）耕地和永久基本农田保护目标任务，推动耕地与永久基本农田进一步向粮食生产功能区和重要农产品生产保护区集中。
市、县级（总）田长以压力传导、监督检查为重点，对辖区耕地和永久基本农田保护利用负责，严格落实耕地占补平衡责任，严肃查处违法占用耕地从事非农建设行为，加强耕地与永久基本农田质量建设，维护信息化管理平台系统，监督考核下一级田长和本级职能单位耕地保护责任的落实，组织耕地保护目标自查和耕地“非农化”“非粮化”监督检查。此外，采取具体措施引导耕地优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，确保永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。
镇、村级田长以耕地保护日常巡查、问题处置为重点，建立耕地保护网格员、信息员队伍，加强政策宣传，组织定期巡查监管，及时发现并劝阻耕地和永久基本农田违法违规利用行为，依规如实上报信息。村（社区）田长同时辅助协调处理农村耕地保护问题，加强对农民建房、农业设施建设用地报批的指导服务。
此外，建议村（社区）田长由本级党组织主要负责人担任；其他四级田长由各级党委、政府领导担任，分别以市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）为单元，明确责任区域。
构建保障田长制常态化运行的长效机制
田长制的推广，还有待于优化常态化运行的长效工作机制来保障。一方面，建立监督巡查、考核奖惩、信息报送等制度，保障田长制常态化运行。
一是加强监督巡查。省、市、县、乡镇、村五级田长，分别按照不低于一年一次、半年一次、每季度一次、每月一次、每周一次的频率，定期组织耕地保护监督检查巡查，确保及时发现协调解决耕地与永久基本农田保护存在的问题。对于耕地“非农化”“非粮化”问题突出的地区，应适当提高监督巡查频次。二是严格考核奖惩。建立田长逐级考核通报点评制度，对成绩突出的地区、单位和个人进行表彰奖励，对工作不力、责任落实不到位、问题突出的进行约谈，严重失职渎职的依法依纪追究责任。田长制执行情况纳入党政领导班子与领导干部综合考核评价和领导干部自然资源资产离任审计，作为干部提拔任用条件之一。三是规范信息报送。各地田长制工作进展、存在问题、意见建议等定期汇总并逐级上报，及时科学研判耕地和永久基本农田保护形势并进行动态干预。
另一方面，加强组织制度、技术平台、资金投入等基础保障，夯实田长制运行支撑体系。
各级党委和政府主要负责同志应主动承担耕地保护“第一责任”，全面落实党政同责。对此，建议加快制定耕地保护法，适时修订《基本农田保护条例》，更加完整清晰地界定各级政府、农村集体经济组织、耕地承包户和经营主体保护耕地的权利义务，明确田长制的法律地位；加快研究制定耕地质量破坏认定标准，制定耕地和永久基本农田利用负面清单，为实施田长制提供有效依据。
与此同时，逐步完善提升田长制信息平台功能，打造乡村现代化治理大数据体系。开发耕地保护手机端，配备搜索查询、定位显示、拍照举证、外业核查、法规政策查询、轨迹记录等功能，以便举证违规占用和破坏耕地行为，通过卫星遥感“天上看”、视频监控“实时盯”、镇村田长“地头查”，形成早发现、早制止、严查处的智慧化耕地监管机制。
此外，建议将田长制工作经费纳入各级政府预算，研究制定耕地保护补偿激励办法，统筹土地出让收入等涉农资金，以耕地数量、质量、生态为核心，合理制定奖补标准，加大政策资金倾斜。依托田长制，精准识别耕地利用主体行为，优化耕地地力补贴与粮食直补执行方式，引入个性化耕地协议保护机制。在此基础上，加强法律法规政策宣传，增强各级领导干部、农民和新型经营主体保护耕地的责任意识和参与意识。建议通过媒体定期向社会公告田长名单，主动接受社会监督，积极宣传优秀田长的典型经验，依法曝光破坏耕地典型行为，营造全民保护耕地的氛围。
（作者单位：南京农业大学中国资源环境与发展研究院）
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