观察|美推出“印太经济框架”，投入资源有限或有名无实？

澎湃新闻记者 王露

5月20日至24日，美国总统拜登开启上任以来首次亚洲之行，意图让美国再次成为“印太地区”经济的主要参与者。

本月23日访日首日，拜登与日本首相岸田文雄在东京举行联合记者会，会上拜登宣布推出的所谓“印太经济框架”（IPEF）备受关注，这也是前总统特朗普2017年退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）以来，美国首次尝试创建的一个多边的、以亚洲为中心的经济战略。

尽管该框架公布的细节较少，但拜登政府表示“印太经济框架”将包括四个工作支柱：公平和弹性贸易；供应链弹性；基础设施、清洁能源和脱碳；税收和反腐败。

值得注意的是，不同于传统的自由贸易协定，“印太经济框架”不包括关税减免与市场准入等优惠政策。

既然如此，拜登政府能否吸引区域内国家加入该框架？复旦大学世界经济研究所罗长远教授在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）采访时指出，“印太经济框架”中强调的增强供应链安全能够唤起地区国家的“共识”。但考虑到区域内不同国家经济发展水平跨度大，再加上美国实际可投入的资源有限，该框架恐“有名无实”。

强化“供应链同盟”

去年10月，拜登以视频方式出席东亚峰会时首次提出所谓的“印太经济框架”构想。而基于当前的国际环境与拜登政府近期的动态，美国急于加强与盟国之间的供应链合作。

近月来，俄乌冲突的爆发以及新冠疫情的持续让供应链的脆弱性日渐显露。《华尔街日报》报道称，作为应对之策，美国及其盟友正试图将贸易往来限制在由“可信赖国家”组成的圈子里。

此前，美国财长耶伦4月21日在国际货币基金组织和世界银行春季会议期间表示，美国的供应链不安全、缺乏弹性，这对美国和其他国家来说是长期风险。对此，耶伦提出了“友岸外包”（friend-shoring）策略，呼吁重塑全球供应链，并表示美国将划定“朋友圈”，将供应链转移到“值得信赖”的贸易伙伴国。

对于“印太地区”的国家而言，强化供应链合作也有其必要性。罗长远向澎湃新闻分析称，“在疫情冲击以及地缘政治博弈的背景之下，越来越多的国家意识到过于依赖某一个国家的供应链是不可靠的，故增加供应链安全能够成为该地区国家的共识。”

事实上，在拜登此次访问亚洲之前，日本经济产业大臣萩生田光一于5月2日访美，与美国商务部长雷蒙多举行会谈。《日本经济新闻》透露，两国将合作构建最尖端的半导体供应链，并建立防止技术外流的框架。

而在5月20日飞抵韩国当日，拜登下机后便前往三星电子位于京畿道平泽的半导体工厂参观。拜登称，美国在半导体研发和设计上领先，但生产设施不足，须要与具备半导体供应能力的韩国建立“半导体伙伴关系”。

填补退出TPP留下的“真空”？

从经济贸易到地缘政治，拜登政府意图借助所谓的“印太经济框架”实现多重目标。

亚洲协会政策研究所副所长、美国前代理贸易代表温迪·卡特勒告诉《日本经济新闻》，“印太经济框架”将成为美国重新参与“印太地区”经济的工具，希望借此填补美国退出TPP后留下的“真空”。

谈及推出“印太经济框架”的意图，罗长远向澎湃新闻分析称，“当前俄乌冲突未休，拜登仍盯着‘印太地区’。对他来说，以任何名义推出这一框架，只要在一定程度上能够削弱中国与相关国家的经贸联系，他的目的便达到了。”罗长远补充称，此举背后可能既有地缘政治，也有供应链安全的考量。

需要注意的是，在美国退出TPP后，该地区的多边贸易机制获得了较大的发展。今年1月1日，“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）生效实施，标志着全球最大自由贸易区正式启航。RCEP现有15个成员国，包括中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰以及东盟10国，从人口数量、经济体量、贸易总额等三个方面看，均占全球总量约30%。

此外，特朗普2017年退出TPP后，日本接替美国，与其余10个国家经过数月谈判，在2018年底宣布达成“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）。去年9月，中国也正式提出申请加入CPTPP。

尽管日本曾多次表达过希望美国加入CPTPP的强烈意愿，但拜登政府官员仍明确表示，美国不会再次选择加入CPTPP。

美国贸易代表戴琪解释称，此类自由贸易协定是“非常20世纪”的工具，已引起美国民众的“强烈反弹”，他们担心大量工作和商业机会流向美国境外，伤害美国劳工利益。

也正是基于此，拜登自执政初期便强调对外政策要“服务于中产阶级”，必须考虑到劳工家庭的权益，旨在巩固选民基础。这也能够解释为何新推出的“印太经济框架”不再包括关税减免与市场准入等传统自由贸易协定内容。

“印太地区”国家是否会“买单”？

即便拜登政府欲借助“印太经济框架”重新参与到“印太地区”的经济活动之中，但值得关注的是，美国是否愿意“割肉”以显诚意？该地区国家又会不会“买单”？

日本共同社5月21日报道称，预计有10个国家参加“印太经济框架”，包括美国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、新加坡、菲律宾、马来西亚、越南和印度。

而据路透社23日报道，美国官员透露预计有13个国家或将加入“印太经济框架”，在上述10个国家之外，文莱、印度尼西亚和泰国也被包括在内。

就地区内国家加入“印太经济框架”的意愿而言，罗长远告诉澎湃新闻，日本可能与美国目标一致。但该地区其他国家异质性较大，很难与美国亦步亦趋。就东盟十国而言，它们之间经济发展水平跨度大，欲实现的目标自然也与美日不同。

从现有信息来看，东盟的大多数成员国并不会成为“印太经济框架”的初始成员。《外交政策》指出，对东盟来说，这是一个“无痛无益”的经济框架，一个几乎“没有人真正想要”的经济框架。该经济框架在向东盟国家提出提高劳工标准等繁琐要求的同时，没有提供美国的市场准入作为回报。

实际上，“印太地区”国家目前仍对美国提出的经济框架存在不少疑虑。美国智库战略与国际研究中心（CSIS）曾与“印太地区”十几个国家和地区代表对话，并在今年4月的简报中发布了这些国家对“印太经济框架”的看法。调查显示，不少国家认为，“印太经济框架”附带着美国的诸多要求，但美国能提供的优惠措施却很少。相比之下，CPTPP、RCEP和“一带一路”倡议能提供更切实的好处。

此外，在美国国内政局不稳定的情况下，不少国家对“印太经济框架”的持久性表示担忧。在他们看来，特朗普放弃多边承诺的往事历历在目，美国民主党恐在今年11月的中期选举中失去对国会的控制权，这或对“印太经济框架”的持续性产生影响。

值得一提的是，尽管拜登近期政治议程颇多：为乌克兰提供武器援助，召开美国-东盟特别峰会，访问日韩盟友，启动“印太经济框架”……但这一系列行动始终未能脱离以往的“套路”。罗长远分析指出，在美国中期选举之际，拜登需向选民展示竞选承诺的完成进度，所以他的行动很大程度是“照单行事”，没有人真正关心最终结果和成效如何。