觀察|美推出“印太經濟框架”，投入資源有限或有名無實？

澎湃新聞記者 王露

5月20日至24日，美國總統拜登開啓上任以來首次亞洲之行，意圖讓美國再次成爲“印太地區”經濟的主要參與者。

本月23日訪日首日，拜登與日本首相岸田文雄在東京舉行聯合記者會，會上拜登宣佈推出的所謂“印太經濟框架”（IPEF）備受關注，這也是前總統特朗普2017年退出“跨太平洋夥伴關係協定”（TPP）以來，美國首次嘗試創建的一個多邊的、以亞洲爲中心的經濟戰略。

儘管該框架公佈的細節較少，但拜登政府表示“印太經濟框架”將包括四個工作支柱：公平和彈性貿易；供應鏈彈性；基礎設施、清潔能源和脫碳；稅收和反腐敗。

值得注意的是，不同於傳統的自由貿易協定，“印太經濟框架”不包括關稅減免與市場準入等優惠政策。

既然如此，拜登政府能否吸引區域內國家加入該框架？復旦大學世界經濟研究所羅長遠教授在接受澎湃新聞（www.thepaper.cn）採訪時指出，“印太經濟框架”中強調的增強供應鏈安全能夠喚起地區國家的“共識”。但考慮到區域內不同國家經濟發展水平跨度大，再加上美國實際可投入的資源有限，該框架恐“有名無實”。

強化“供應鏈同盟”

去年10月，拜登以視頻方式出席東亞峯會時首次提出所謂的“印太經濟框架”構想。而基於當前的國際環境與拜登政府近期的動態，美國急於加強與盟國之間的供應鏈合作。

近月來，俄烏衝突的爆發以及新冠疫情的持續讓供應鏈的脆弱性日漸顯露。《華爾街日報》報道稱，作爲應對之策，美國及其盟友正試圖將貿易往來限制在由“可信賴國家”組成的圈子裏。

此前，美國財長耶倫4月21日在國際貨幣基金組織和世界銀行春季會議期間表示，美國的供應鏈不安全、缺乏彈性，這對美國和其他國家來說是長期風險。對此，耶倫提出了“友岸外包”（friend-shoring）策略，呼籲重塑全球供應鏈，並表示美國將劃定“朋友圈”，將供應鏈轉移到“值得信賴”的貿易伙伴國。

對於“印太地區”的國家而言，強化供應鏈合作也有其必要性。羅長遠向澎湃新聞分析稱，“在疫情衝擊以及地緣政治博弈的背景之下，越來越多的國家意識到過於依賴某一個國家的供應鏈是不可靠的，故增加供應鏈安全能夠成爲該地區國家的共識。”

事實上，在拜登此次訪問亞洲之前，日本經濟產業大臣萩生田光一於5月2日訪美，與美國商務部長雷蒙多舉行會談。《日本經濟新聞》透露，兩國將合作構建最尖端的半導體供應鏈，並建立防止技術外流的框架。

而在5月20日飛抵韓國當日，拜登下機後便前往三星電子位於京畿道平澤的半導體工廠參觀。拜登稱，美國在半導體研發和設計上領先，但生產設施不足，須要與具備半導體供應能力的韓國建立“半導體夥伴關係”。

填補退出TPP留下的“真空”？

從經濟貿易到地緣政治，拜登政府意圖藉助所謂的“印太經濟框架”實現多重目標。

亞洲協會政策研究所副所長、美國前代理貿易代表溫迪·卡特勒告訴《日本經濟新聞》，“印太經濟框架”將成爲美國重新參與“印太地區”經濟的工具，希望藉此填補美國退出TPP後留下的“真空”。

談及推出“印太經濟框架”的意圖，羅長遠向澎湃新聞分析稱，“當前俄烏衝突未休，拜登仍盯着‘印太地區’。對他來說，以任何名義推出這一框架，只要在一定程度上能夠削弱中國與相關國家的經貿聯繫，他的目的便達到了。”羅長遠補充稱，此舉背後可能既有地緣政治，也有供應鏈安全的考量。

需要注意的是，在美國退出TPP後，該地區的多邊貿易機制獲得了較大的發展。今年1月1日，“區域全面經濟夥伴關係協定”（RCEP）生效實施，標誌着全球最大自由貿易區正式啓航。RCEP現有15個成員國，包括中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭以及東盟10國，從人口數量、經濟體量、貿易總額等三個方面看，均佔全球總量約30%。

此外，特朗普2017年退出TPP後，日本接替美國，與其餘10個國家經過數月談判，在2018年底宣佈達成“全面與進步跨太平洋夥伴關係協定”（CPTPP）。去年9月，中國也正式提出申請加入CPTPP。

儘管日本曾多次表達過希望美國加入CPTPP的強烈意願，但拜登政府官員仍明確表示，美國不會再次選擇加入CPTPP。

美國貿易代表戴琪解釋稱，此類自由貿易協定是“非常20世紀”的工具，已引起美國民衆的“強烈反彈”，他們擔心大量工作和商業機會流向美國境外，傷害美國勞工利益。

也正是基於此，拜登自執政初期便強調對外政策要“服務於中產階級”，必須考慮到勞工家庭的權益，旨在鞏固選民基礎。這也能夠解釋爲何新推出的“印太經濟框架”不再包括關稅減免與市場準入等傳統自由貿易協定內容。

“印太地區”國家是否會“買單”？

即便拜登政府欲藉助“印太經濟框架”重新參與到“印太地區”的經濟活動之中，但值得關注的是，美國是否願意“割肉”以顯誠意？該地區國家又會不會“買單”？

日本共同社5月21日報道稱，預計有10個國家參加“印太經濟框架”，包括美國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、新加坡、菲律賓、馬來西亞、越南和印度。

而據路透社23日報道，美國官員透露預計有13個國家或將加入“印太經濟框架”，在上述10個國家之外，文萊、印度尼西亞和泰國也被包括在內。

就地區內國家加入“印太經濟框架”的意願而言，羅長遠告訴澎湃新聞，日本可能與美國目標一致。但該地區其他國家異質性較大，很難與美國亦步亦趨。就東盟十國而言，它們之間經濟發展水平跨度大，欲實現的目標自然也與美日不同。

從現有信息來看，東盟的大多數成員國並不會成爲“印太經濟框架”的初始成員。《外交政策》指出，對東盟來說，這是一個“無痛無益”的經濟框架，一個幾乎“沒有人真正想要”的經濟框架。該經濟框架在向東盟國家提出提高勞工標準等繁瑣要求的同時，沒有提供美國的市場準入作爲回報。

實際上，“印太地區”國家目前仍對美國提出的經濟框架存在不少疑慮。美國智庫戰略與國際研究中心（CSIS）曾與“印太地區”十幾個國家和地區代表對話，並在今年4月的簡報中發佈了這些國家對“印太經濟框架”的看法。調查顯示，不少國家認爲，“印太經濟框架”附帶着美國的諸多要求，但美國能提供的優惠措施卻很少。相比之下，CPTPP、RCEP和“一帶一路”倡議能提供更切實的好處。

此外，在美國國內政局不穩定的情況下，不少國家對“印太經濟框架”的持久性表示擔憂。在他們看來，特朗普放棄多邊承諾的往事歷歷在目，美國民主黨恐在今年11月的中期選舉中失去對國會的控制權，這或對“印太經濟框架”的持續性產生影響。

值得一提的是，儘管拜登近期政治議程頗多：爲烏克蘭提供武器援助，召開美國-東盟特別峯會，訪問日韓盟友，啓動“印太經濟框架”……但這一系列行動始終未能脫離以往的“套路”。羅長遠分析指出，在美國中期選舉之際，拜登需向選民展示競選承諾的完成進度，所以他的行動很大程度是“照單行事”，沒有人真正關心最終結果和成效如何。