原標題：青年居住報告①|搖擺在產業配套與公共產品之間的人才公寓

澎湃研究所研究員 朱玫潔

人才公寓建設熱潮伴隨着“人才戰”到來。

自十九大以來強調“租售同權”後，解決人才階段性住房困難的租賃住宅——人才公寓，正成爲各城在人才戰中的普遍性公共政策。

近年，上海雖延續了人口規模控制的策略，但對人才的渴求並沒有減少。回想過去，上海曾在上世紀90年代在全國率先開放引入異地的大學生，以卓越的人力資源支撐了城市的快速發展。

時下，上海定位爲國內大循環的中心節點、國內國際雙循環的戰略鏈接，需在參與國際合作競爭中提升城市能級和核心競爭力，此時人才依舊是上海發展的核心驅動力。

在上海，相比戶籍，高昂的住房成本已成爲擠出高學歷年輕人才更主要的因素。加之前兩年全國發生多起住房租賃企業“跑路”事件，住房租賃市場發展的不規範使新市民對公共租賃房的需求更加迫切。

據清華大學城市規劃系教授田莉等研究，與國際大都市相比，上海的公共住房供應明顯不足，政府公租房供應比例低。根據“十四五”相關規劃目標，上海很可能在這一時期迎來保障性租賃住房規模的跨越式發展。

上海住房“十四五”規劃指出，本市住房發展進入新階段，並強調要堅持租購併舉，“完善以保障性租賃住房、共有產權保障住房爲重點的住房保障體系，在做好本市中低收入住房困難家庭保障的基礎上，盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難。”

人才公寓，正是新市民、青年人極爲關注的公共住房領域，它在上海經歷了長達二十年的發展歷程。本次報告將聚焦於上海人才公寓的演變，關注人才公寓最關鍵的兩個環節——分配及籌建的開展情況，及其存在問題與未來創新趨勢。

2021年4月9日，青年大學生在山東濱州中海匯智人才公寓的小區內行走。本文圖片 人民視覺

【發展】

誕生於張江園區，爲重點產業護航

什麼是人才公寓？至今尚未見到官方定義。但普遍來講，它興起於城市產業園發展，最本質的內涵是用行政手段進行資源再配置——增強對高科技人才的住房保障，爲產業發展營造更好的環境。

上海人才公寓初興於張江高科技園區。1992年張江開園，當時的張江被稱爲“草比人高，狗比人多”。上海推進科技創新中心建設辦公室執行副主任彭崧回憶時曾提到，“1998年，我第一次到張江是學開車。當時張江到處是農田，只有龍東大道等幾條馬路，路上空空蕩蕩。”

一年後，張江迎來轉折點，1999年8月，上海市政府實施“聚焦張江”戰略，要對標國際一流高科技園區，聚合資源。伴隨各種產業項目導入張江，如何安置人才住宿成爲當時的緊急問題。

1998年全國取消福利分房，但“分房”是種福利的思路依舊在人們腦海裏，張江人才公寓應運而生。從2001年起張江開始建設人才公寓，主要是保障當時到張江工作的高端人才住房需求。

創業人才公寓始建於2000年初，也被稱爲張江人才公寓的1.0，爲解決當時引進人才的住房問題開創了先例。創業公寓總套數476套，最小房間面積20多平方米。當時更轟動的是2002年全國第一個由省市博士後主管部門負責籌建的博士後公寓在上海張江奠基。

二十一世紀初，大學生是“緊俏”的人力資源，更不提博士後。這個博士後公寓爲四棟小高層，共126戶，2003年建成並投入使用。

竣工當天，風頭十足。人事部領導從北京親赴上海蔘加揭牌儀式，雖然投入使用當年入住率較低（後文再述），但這種爲高端人才匹配公寓的思路延續下來，主要分佈於火熱開發建設的浦東地區。2008年，上海張江約有3000套人才公寓，名字多爲“科技公寓”、“銀行家公寓”等。

“十二五”期間，上海人才公寓逐步發展，分佈重點依舊是浦東區域，其建設及管理機制往更爲專業、規範的方向演化。

例如，張江2013年發佈了《上海市張江高科技園區人才公寓管理辦法》，將天之驕子公寓、創業公寓、張江高科苑公寓、湯臣公寓四個樓盤納入張江人才公寓進行管理，人才需通過企業申請人才公寓。被管委會列入重點產業的企業擁有優先權，這也充分體現出彼時人才公寓是爲特定產業發展保駕護航的政策特點。

再早一點，2011年，上海陸家嘴（集團）爲經營、管理人才公寓項目，特別成立了全資子公司——上海陸家嘴人才公寓建設開發公司，運營陸家嘴金融城人才公寓、陸家嘴錦繡前城人才公寓等項目。

“十三五”提速，正在融入全市保障房體系

隨着全國城市人才競爭的升溫，“十三五”時期至今，上海人才公寓建設駛入了快車道。

國家層面，2016年，一份《關於深化人才發展體制機制改革的意見》引發各地對高層次人才的重視。緊接着，2017年《關於提高技術工人待遇的意見》指出各地必須從高技能人才的住房權益着手，保障他們的住房需求以及子女受教育需求。

同期，上海人才發展“十三五”規劃提出，“不遺餘力的優化人才生活環境，解決人才的住房問題”，2017年上海《關於加快培育和發展本市住房租賃市場的實施意見》指出各區政府和各用人單位應當立足於自身的實際狀況……採取租房資助或補貼以及實物配置的方式，多途徑、多方式的解決人才安居問題。

這段時間，人才公寓開始成爲上海一些區域爭相佈局的“公共服務”。例如與臨港自貿新片區一起被視爲上海“東西兩翼”的虹橋商務區。近五年，虹橋商務區政策不斷升級、利好頻頻傳來，發展明顯提速。與浦東遙相呼應的是，它也將人才公寓作爲重點保障措施。

2018年，虹橋商務區修訂併發布《虹橋商務區人才安居房源配租管理規定》，同年2月，虹橋商務區宣佈推出首批1600餘套人才租賃住房，包括旭輝人才公寓、樂賢居人才公寓（一期），兩年後，這裏爲80家企業配租了1367套人才公寓。

此後每年都可看到虹橋商務區或“大虹橋”板塊新建新增人才公寓的新聞。最近的消息是，長寧區正在建設中的虹橋人才公寓，將提供5300餘套公寓，是上海市單項在建規模最大的保障性租賃住房項目。

熱情高漲的不僅是長寧，閔行、嘉定、金山、黃埔等上海各行政區都在出臺政策“搶人才”，一些土地資源、房源相對充沛的行政區更是力推人才公寓。

閔行今年1月發佈《閔行區關於建設人才引領高質量發展高地的實施意見》，集中推出的14個區級人才公寓項目，共1萬餘套。閔行表示，全區還將在五年內新建、籌措5萬套人才公寓。普陀區也將在現有5000餘套人才公寓的基礎上實現總量翻番，突破1萬套。

時下，上海正以前所未有的力度推行“租售並舉”的住房體系，尤其是步入“十四五”後，這是近年上海人才公寓勃發的大背景之一。

另一個更重要的政策變化是，2020 年 12 月中央經濟工作會議提出“高度重視保障性租賃住房建設”，這是保障性租賃住房（以下簡稱“保租房”）首次登上歷史舞臺，它定位於服務人口流入較多城市的新市民羣體，與廉租房、共有產權房、公租房等一起組成上海保障房體系。

保租房與人才公寓的服務對象——新市民羣體高度重合。儘管人才公寓尚未明確出現在上海今年發佈的一系列保租房的文件中，但在區政府實際工作中，人才公寓開始融入保租房、公租房的體系。

例如，徐彙區將在“十四五”期間建立預計總量達3.2萬套（間）保租房作爲“人才安居租賃房源庫”，徐匯將擇優認定其中1萬套（間）做爲市級或區級人才公寓。

閔行區房管部門已將人才公寓房源和公租房房源進行統籌，人才公寓不再集中於一處，隨公租房的布點分散供應，形成了“公租房布點到哪裏，人才公寓就布點在哪裏”。

隨着更多人才公寓納入全市、全區層面管理，人才公寓與保租房、公租房的籌建管理工作開始融爲一體。某種程度上說，人才公寓正逐漸成爲保租房中一個特別的存在，適用人羣更爲特定。

2021年9月1日， 杭州寧巢明石公寓內的共享空間。

【分配】

漸成價格慣例：市價7~9成

從2000年初張江建設人才公寓開始，上海人才公寓的軟裝配置就較爲超前，但後續配租並非一帆風順，運營管理走過彎路，甚至與租客發生過摩擦。

2003年風光揭牌的張江博士後公寓，126戶住房均爲全配置，以2室1廳爲主，包括必備家電、煤氣、有線、寬帶，甚至連牀上用品都一應俱全。租戶完全可以“拎包入住”，這樣的服務概念可謂領先各地多年。

出人意料的是，博士後公寓投入使用當年入住率較低。經當時的21世紀人才報實探，第一個月僅入住4戶人員，其中3戶爲上海國際集團做研究的博士後。

一個原因是當時周邊生活配套、教育配套尚不健全，另一個重要原因在於博士後公寓的費用較高，當時博士後公寓的管理策略是入住價格應遵循市場化運作的原則——國家和政府投資把公寓建起來以後，不能再無償免費向博士後提供。

由於房屋條件較好，指導價定爲兩室一廳月租2500元，這個價格在2003年令人難以接受。當時張江湯臣豪園188平米的四室三衛住宅月租也僅爲1900元。

價格高也是博士後羣體的普遍反應。據瞭解，上述三位博士後的經費由單位提供。其中一位博士後表示，單位會出一部分房租，但大多數還是從工資津貼里扣。

或是吸取經驗，之後，尤其“十二五”以來，上海人才公寓月租低於周邊市價1~3成已成慣例，稍低於周邊市價1成左右較爲常見。具體來看，一些區域或企業還會對人才住房進行現金補貼。另一個新趨勢是，各地新建的人才公寓項目正在努力申請納入市級公租房範圍，如此，租客可使用公積金支付房租。這樣算來，人才公寓的實惠是顯見的。

搖擺的兩端：資源傾斜還是保障普惠

更爲普遍關注的是人才公寓的申請問題。申請人才公寓分爲個人申請和通過公司申請兩種，整體來看，公司申請渠道更爲普遍。

例如，2013年張江發佈了《上海市張江高科技園區人才公寓管理辦法》，在該文件中，以企業爲申請主體，後續的操作方式爲 “企業通過審覈，在申請平臺上註冊了賬號，該企業的員工就可以在統一的網絡平臺上申請，對園區內所有符合條件的企業員工公平開放”。

近年新建的虹橋人才公寓，以企業申請爲主（符合人才公寓入住條件的企業員工向本企業提出申請，企業審覈後統一向管委會申報），部分房源也可個人申請，但落實較難。

據報道，2017年至2019年底，虹橋人才公寓爲近80家企業配租人才公寓1367套，包括文曄領科、唯品會、愛康集團、正榮集團等。資源向重點產業、重點企事業單位傾斜的趨勢依然明顯。

另一部分可個人申請的房源例如恆基旭輝中心項目，原因是該項目屬於閔行區屬公租房，因此符合該區籌公租房條件的個人也可申請。

這會帶來一個問題，同時身爲資源傾斜性的人才公寓和普惠性的公租房，兩個定位在具體配租時誰上誰下？

從恆基旭輝中心來看，明顯還是走企業申請渠道的人才公寓屬性佔據上風。據東方網報道，恆基旭輝中心是集商品房、商住兩用別墅和公租房爲一體的住宅小區，其中4個樓道112套公租房人才公寓主要服務於虹橋商務區的入駐企業。目前，唯品會、正榮地產、中駿置業等22家大中型企業的83位中高層管理人員入住其中。

時下，政府方、園區方人才公寓的籌建正和公租房、保障性租賃住房結合在一起。但以企業申請爲主導的人才公寓配租模式下，各區域的人才公寓資源向重點企事業單位傾斜，而這些企事業單位往往已是市場競爭中的強者。如此，人才公寓與公租房、保障性租賃住房的普惠性質有一定的衝突，甚至出現擠兌。

一個案例是，接受個人申請的陸家嘴金融城人才公寓，開業一年內達到滿租並進入排隊輪候狀態。不過也是在一年後，其中3棟樓的租戶被告知，租約到期後將不再續租，而被轉租給上海紐約大學作爲學生、教職工宿舍。

該人才公寓原本最長可以租6年，這和上海公租房的標準是一致的。僅一年便通知“走人”讓租客憤慨，並質疑這違反公租房的規定。而陸家嘴金融城人才公寓，是企業用自有住宅用地自籌、自建的公租房項目，並且獨立運營管理。

當時租客收到消息，“爲支持上海紐約大學落戶陸家嘴金融城，陸家嘴（集團）公司同意將人才公寓三棟公寓整幢租賃予上海紐約大學……”。明顯，該摩擦的出現，正在於陸家嘴（集團）出於招商需求，將租賃住房的資源傾斜給重點企事業單位，從而擠兌了區域內普通青年人才的租房需求。

儘管上述案例發生在近十年前，但這種擠兌並未減少，只是未以衝突的形式發生，而是隱性的存在。例如上文提到的恆基旭輝人才公寓公租房。同時，澎湃研究所研究員多方調研得知，兩位申請同一個公租房小區同一種戶型的青年，一位通過公司申請，據稱公司與相關集團有合作關係，不到1個月已輪候到房源成功入住。另一位由個人走標準公租房申請程序，材料雖不難辦，但前面排隊超1000位人員，預計輪候時間超過1年。

當越來越多人才公寓納入保障性租賃住房及公租房體系，在現有配租模式下，如何把握公租房、保租房體系中的人才公寓定向傾斜和普惠性兩端的平衡、保障普通青年人才即一般新市民羣體的權益，仍需各區域乃至全市層面進行統籌、釐清。

2018年7月11日，武漢市漢陽區桃花島人才公寓。

【籌建】

“十四五”新變：搭上保租房籌建大船

無論人才公寓、公租房還是新誕生的保租房，一個核心問題是供給不足。多位青年反映，輪候公租房的時間較長，不乏有等待一、兩年尚未排到的情況。

如何有效籌建更多人才公寓是上海正在開展的任務。

據研究，上海現有人才公寓來源可分爲三類。第一類是各類投資主體和政府認定的，按照一定優惠向引進人才提供的公租房。第二類是園區及企事業單位在自有土地上建設的公寓，爲特定人才提供。第三類是2017年上海市規土局出讓、國企開發的“只租不售”房和“租賃住房”地塊。

實際上，在2022年1月上海發佈《關於加快發展本市保障性租賃住房的實施意見》（以下簡稱《意見》）後，上述三類來源都已被歸入保租房中。

《意見》寫明：

（1）市、區房屋管理部門認定的公共租賃住房統一納入保障性租賃住房管理，並按照本市公共租賃住房專項管理政策進一步從嚴管理。

（2）市、區房屋管理部門認定的單位租賃房統一納入保障性租賃住房管理。

（3）市、區國有企業通過各種方式獲得租賃住房用地投資新建的全自持租賃住房，由區房屋管理部門統一認定後，納入保障性租賃住房管理。

另外，其他符合條件的租賃住房，也可自願申請，經認定後納入保租房管理。

對於保租房的定位，上述《意見》指出：“努力滿足新市民、青年人對美好居住生活的嚮往……爲服務上海人才引領發展戰略、提升城市競爭力和軟實力提供支撐保障”。

這意味着，人才公寓進一步擴大建設規模的房源來源、籌建渠道和保租房已高度同步了。這也不難理解上文所述的一些行政區直接選擇在新建保租房、公租房中挑選一定數量的房源作爲人才公寓。

上海“十四五”保租房的目標規模可謂史無前例——“十四五”期間，上海計劃新增建設籌措保障性租賃住房47萬套（間）。到今年年底，計劃建設籌措保障性租賃住房24萬套（間），完成“十四五”目標總量的一半以上。

可對比的一個數據是，截至2020年，上海市公租房累計建設籌措房源約18萬套。今年一年計劃籌措的保租房數量，將超過過去多年上海所有公租房的總和。搭在保租房的大船上，參考徐彙區拿出超30%房源作爲人才公寓的比例，人才公寓也將迎來迅速增長。

兩大籌建渠道迎系列新政

如何籌措這些房源？

上海已明確相關國企將在集中新建全自持租賃住房的方面發揮主力軍作用，這也將納入相關國企考覈評價範圍。同時在新增租賃用地較爲有限的背景下，用好存量房源、“自有土地”是另外兩個關鍵的路徑。

正如《意見》所指示的，“繼續推進利用集體經營性建設用地、企事業單位自有土地、產業園區配套用地、新供應國有建設用地和存量閒置房屋，新建、配建、改建保障性租賃住房。”

實際上，近幾年的政策早已爲上海大規模建設保租房鋪路。

在利用集體土地、自有土地的角度，2016年發佈的《關於進一步深化人才發展體制機制改 革加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設的實施意見》，上海爲鼓勵企事業單位、產業園區利用自用存量工業用地建設人才公寓（單位租賃住房），將人才公寓等配套服務設施建築面積佔項目總建築面積的比例由7%提高到不超過15%。

不過，踐行下來多少存在部分主體意願不強的問題。據上海社會科學院應用經濟研究所研究員萬勇、博士研究生龍騰調研發現，部分園區管理方認爲散點式建設不利於園區整體運營，配套建設成本大，因此園區不願建。另一方面，企業認爲建後管理成本大，包括物質投入、人力投入等，因此企業不願建。

整體而言，仍是自建人才公寓的盈利模式難以解決的問題，對於不少園區、企事業單位而言，若非強行完成任務，其主動建設人才公寓的熱情並不高。

再從改建存量房源這條渠道看，包括上海在內的多個城市嚴控“商改住”，但“商改租”在上海、深圳兩地已經鬆口。上海住房“十四五”規劃提出，“結合城市更新，在滿足結構、消防和治安管理等安全底線的前提下，支持存量房屋依規改建轉化爲租賃住房”“鼓勵中心城老舊商務樓宇改造爲租賃住房”。

不過，據市場主體反映，“商改租”可能涉及土地使用性質的問題，同時很難通過消防審查，還面臨價格較高的商水商電。

對上述問題，在《意見》中已有一些更具體的指導意見，從規劃及土地政策角度支持保租房發展。例如“允許非居住存量房屋改建爲保障性租賃住房，在用作保障性租賃住房期間，不變更土地使用性質，不補繳土地價款”。另外，非居住存量房屋改建爲保租房後，也將用水、用電、用氣價格按照居民標準執行。

值得注意的是，由於建設及運營保租房資金回籠週期較長，保租房等長租產品普遍存在“錢從哪來”的問題。近日，深圳市人才安居集團申報保障性租賃住房證券化產品即REITs，這是全國首個正式申報的保租房REITs的項目，如果成功將有助於租賃企業資金的穩健及持續發展。

上海的相關文件，也提出了試點推進以保障性租賃住房爲基礎資產的基礎設施不動產投資信託基金（REITs）。此類金融創新或將爲包括人才公寓在內的保租房提供新的可持續發展路線。

2020年3月20日，上海，張江人才公寓。

【反思】

佔有保租房配額的人才公寓，不宜繼續傾斜重點單位

從公共經濟理論角度而言，人才住房的本質是保障性住房，作爲公共產品更好滿足人才住房需求，發揮正外部效應。在保租房橫空出世以前，尚未出現特地針對青年人、新市民羣體的租賃用房，人才公寓最接近這個概念，也滿足了許多青年人對穩定租賃住房的想象。

不過，當保租房開始大量建設供應，人才公寓的定位略顯尷尬。整體看，主要通過地方重點企業申請的人才公寓，其分配保留着較爲濃重的產業配套色彩，服務於特定企業、特定人羣，也服務於地方招商引資、產業發展，並非是一些宣傳中暗示的普惠公共產品。

步入“十四五”，隨着保租房的誕生，在一些地區的實際工作中，人才公寓開始與保租房、公租房的籌建融爲一體，佔據其中部分比例的房源，甚至是擇優的房源。而保租房、公租房具有明顯的公共屬性，講究普惠普適。這中間形成一定矛盾。

考慮到保租房中部分來源爲園區平臺、企事業單位用自由土地建設，這部分房源面向本單位、本系統職工定向供應，這較爲合理。但若房源來自於區域統一籌建例如由相關國企新建，享受了中央、全市層面的諸多優惠政策，那麼這部分保租房不宜再作爲向一些重點企業傾斜的定向人才公寓，而是更好發揮其公共屬性，面向更廣大青年羣體。相應的，這部分人才公寓應改變對企業申請渠道的倚重、以個人申請爲主。

進一步看，上述各園區定向供應的人才公寓多采用由公司統一收集申請信息、再報園區管委會的“公司申請”方式，如何保障公司申請渠道內部的公正性？這仍是一個需要重視的問題。畢竟，未來這部分人才公寓的建設運營也將享受保租房的優惠政策。

一個方案是，可借鑑張江此前的做法——企業在申請平臺上註冊賬號後，該企業的員工通過統一的網絡平臺上申請，對園區內所有符合條件的企業員工公平開放。保租房也應建設全市統籌銜接的“一網通管”信息平臺，將各園區、各單位的定向人才公寓也納入其中。

聚焦金融創新，破解“籌建難”

2016年左右上海一度提出原則上已不再大規模建設市籌公租房，轉而通過區內收購、改建、代理經租等方式籌措房源。當時，“代理經租”的公租房模式火熱，原因在於“代理經租”可減少新建公租房帶來的財政壓力，並大大縮短公租房的運行週期。

但從“十四五”以來的相關文件來，新建、改建保租房的渠道重回主流，並對新建保租房的規模提出要求。未來人才公寓的籌建也席捲在這個過程中。

新建、改建保租房的難題是前期投入大、回籠資金慢，短時間內即便是保本微利也不容易實現。因此，無論是企事業單位還是產業園區對使用自有閒置土地建設租賃用房的熱情不高。從市場端來看，因盈利模式不清晰，市場化長租公寓企業也曾大量折戟。

不過，保租房資金收入具有可持續性，所謂細水長流、後繼有力。因此有必要重視對相關企業的金融財稅支持，支撐保租房早期的建設運營。重要的是，金融方面除了落實基本的、合理的貸款支持，應鼓勵探索創新高效的金融手段，多渠道募集基金，創新保租房背後的資本運作模式，趟出新路，提升企事業單位的參與積極性。

目前，在財稅和金融方面，上海已有一些明確的措施，例如財稅方案保租房項目享有稅收優惠、並免收城市基礎設施配套費。金融上，支持向保租房自持主體提供長期貸款，建設保租房的集體經營性建設用地使用權還可以辦理抵押貸款。

從全國層面看，一些創新方向已開始探索，例如鼓勵符合條件的企業發行公司信用類債券，用於保租房的建設運營；探索以保租房爲基礎資產的基礎設施不動產投資信託基金等等。上海應發揮國際金融中心的優勢，加速探索金融創新產品與服務。

鼓勵集體建設用地“入局”保租房，應關注其利益分配

包括上海在內，全國多地已爲集體建設用地建設租賃住房亮起“綠燈”。此前鄉鎮“人才公寓”也是上海人才公寓的來源之一。上海城鎮化率較高，前幾年一些靠近產業園區的鄉鎮曾將集體經營性建設用地開發爲人才公寓、乃至市場化的青年長租公寓。但受制於開發水平、盈利模式等原因，一些鄉鎮“人才公寓”經營狀態欠佳。

當下，對於集體經營性建設用地如何“入局”保租房，包括相應的融資渠道、集體企業參與方式等機制都尚在探索完善中，也是多方關注的焦點。除此之外，因集體經營性建設用地的特殊性，它的保租房項目還應特別關注利益分配的問題。

操作得當，或將爲一些區域位置較爲優勢的鄉村地區增加穩定收入的渠道。實際上，上海雖全市人均可支配收入很高，斷層領先其他長三角城市，但其農村人均可支配收入遠低於一批江浙城市包括杭州、寧波、嘉興、紹興、蘇州、無錫等。

時下，保租房將迎來大規模建設，據產業園區較近的鄉村地區也有望分一杯羹。需注意的是，保租房本來就是微利保本的生意，僅靠保租房的利潤回報恐怕較爲微薄。同時，保租房本是公共產品，比如擔綱新建的主力軍正是國企。享受保租房帶來的發展競爭力的也是全市、或相關園區。那麼，當區位良好的集體經營性建設用地“入局”時，是否可採取更多手段，將這部分發展紅利補貼給當地，並進一步利益分配？這值得考量。