原标题：13省份优化生育政策：探索产假用工成本分担，托育设施“强供给”成焦点

21世纪经济报道记者 陈洁 实习生 张杏 广州、长沙报道

随着各省份基本完成《人口与计划生育条例》修订，下一步如何落实正成为关注重点。

2022年6月份以来，广西、海南、湖南等地相继出台《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》，据不完全统计，出台人口发展相关方案的省份数量至少达到了13个。

21世纪经济报道记者注意到，各地方案聚焦于降低生育、养育和教育成本，同时提出大力发展托育，并从产假、生育补贴等方面强化对家庭尤其是对妇女的支持。

比如，6月21日，湖南省人民政府发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》，提出严格落实依法生育女方除享受国家规定产假外增加产假60天、男方享受护理假20天等制度。产假期满，经本人申请，用人单位批准，可以请假至婴儿1周岁。

广东省人口发展研究院院长董玉整向21世纪经济报道记者表示，实施三孩生育政策及配套支持措施以来，各地普遍延长产假，这对于妇女产后康复和保证婴儿健康都有积极作用。

“各地相关人口发展方案是和人口计生条例修订之后的实施相衔接的。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员杨舸对21世纪经济报道记者表示，目前多地提出延长产假，但落实起来确有一定困难。一方面企业会有额外支出，另一方面职业女性考虑到工作上的衔接和未来的晋升，也担心会有影响，因此很多女性还是不会选择休这么长的产假。

地方相继优化生育政策

2022年5月份，《陕西省人口与计划生育条例》获表决通过，相关条款增设三孩奖励假，明确生育三孩增加15天产假、10天护理假等等；6月份，山东省十三届人大常委会第三十五次会议审议了《省人大常委会关于修改〈山东省人口与计划生育条例〉的决定（草案）》。目前，全国31个省区市的人口计生条例修订已基本落地，如何执行也成为摆在面前的重要问题。

2021年12月份，以贵州、吉林、陕西发布各省份《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》作为“第一枪”，据21世纪经济报道记者不完全统计，截至目前全国至少已有13个省份发布了相关人口发展方案，进一步推动人口均衡发展。

从2022年5月份开始，各地进入政策发布的密集期，最近两个月至少有6个省份发布相关方案。其中，6月21日海南印发该省方案，提出到2025年生育、养育、教育成本显著降低，生育水平适当提高，出生人口性别比趋于正常，人口结构逐步优化，人口素质进一步提升。

这也是各地政策的一致目标。为此，各省份最为直接的措施，就是给予更长的产假和进一步的生育补贴。比如，江西提出，对符合法律、法规规定结婚、生育的夫妻，除享受国家规定的假期外，增加婚假十五日；增加产假九十日，并给予男方护理假三十日。生育补贴方面，江西还提出，鼓励县级以上人民政府建立育儿补贴制度。鼓励各地根据养育未成年子女负担情况实施差异化的租赁和购买房屋的优惠政策。比如，符合住房保障条件的三孩家庭如提出申请，应在三个月内配租或调换公租房；如实物房源不足，可优先发放租赁补贴，并提高30%的额度。

此外，吉林在其方案中提出，支持银行机构为符合相关条件的注册结婚登记夫妻最高提供20万元婚育消费贷款，按生育一孩、二孩、三孩，分别给予不同程度降息优惠。

董登新认为，一般意义上，只要是有利于降低生育、养育和教育成本、解决人们关于生育问题实际困难的政策措施，都应该是积极的。但在制定具体措施时，还要注意导向和实际效果，比如建立育儿补贴制度，要坚持“尽力而为，量力而行”的原则，要综合考虑此项制度的现实性和长期性。此外，鼓励婚育消费，不能与中央提出的“破除高价彩礼等陈规陋习”相抵触。

除此之外，一些地方的其余文件中还有进一步强化补贴政策。比如，此前山西省人民政府办公厅下发的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，鼓励用人单位对计划生育政策内生育的婴幼儿家庭父母，每人每月发放200元的婴幼儿保教费。

“但根据我此前在山西一个城市的调研，落实情况并不太好，当地有机构提出，这笔钱也不知道从哪里来。”杨舸表示，从目前各地财政情况看，也不能对生育补贴有太大期待。

除补贴之外，延长产假的效果如何，也需要进一步观察。江南大学社会学系副教授彭青云对21世纪经济报道记者表示，产假制度的相关规定在行政机关和事业单位的执行情况较好，但在企业，因为严格的用工成本控制和市场导向，可能会存在一些难度。

“一些在小微企业就业的女性，可能会因为生育而中断职业生涯。当然，很多地方都出台了女性就业保护的政策。目前，各省份女性就业保护政策更多是对用人单位进行监管、督查，偏向严厉管制和负面惩罚，可能正面激励措施的实施效果会更好，譬如实施女职工多胎生育税收减免政策，生育期间的工资通过生育基金或者其他方式支付一部分等。”彭青云说。

托育设施建设成抓手

董登新认为，不少地方提出延长生育假期，但对生育假期延长之后，用工成本的增加由谁负担、怎样负担的问题并没有很好明确，实际结果主要都是用人单位在承担。如果要将好的生育假期制度真正落到实处、获得实效，就要切实解决假期用工成本分担问题。

“如果因为延长了产假而进一步增加用人单位的用工成本，就可能增加用人单位对于执行这一制度的担忧，进而可能进一步加剧用人单位隐性性别歧视。”董登新表示。

为此，江苏提出，探索生育假期用工成本合理分担机制。对企业在女职工产假期间支付的社会保险费用，生育二孩的给予50%的补贴，生育三孩的给予80%的补贴；广东也提出，健全假期用工成本分担机制，保障职工生育休假期间工资福利待遇。此外，北京、河南、陕西、江西、广西、 贵州、海南等地也提出综合利用保险、财政、薪酬等方式，健全假期用工成本分担机制。

事实上，世界各国也不乏给予颇为慷慨的补贴与产假案例。例如。2007年开始俄罗斯政府为了提高人口出生率，颁布了一系列生育保障政策。目前，与其他国家相比，俄罗斯妇女带薪产假最长，达3年时间。生育津贴上，如多次生育，每胎津贴达到数万元人民币。

“从俄罗斯来看，过去一些年份确实生育率有明显提升，但据俄罗斯国内学者分析，补贴作用是短期而不是长期的。补贴对本来想生育的家庭来说，只是缩短了生育间隔，后面的生育激励措施效果又会下降。”杨舸指出，我国也不太可能对鼓励生育采取较为激进的措施。

彭青云表示，现代社会人口转变的一个基本特征就是生育率持续下降，生育率下降不仅是中国的问题也是世界的问题，所有发达国家都面临生育率不振的问题。

那么，除了产假和补贴，哪些促进生育的政策更为有效？目前来看，加强托育设施建设正成为重要抓手之一。根据各省份发布的人口发展方案，各省份将在2025年实现的每千人口托位数在3-5.5个之间。其中，广东提出，到2025年该省每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数不少于5.5个；陕西提出，到2025年全省每千人托位数要达到4.6个。

杨舸表示，目前国家和地方对于托育设施的落地成为焦点。“从历史来看，我国在3-6岁学前教育阶段的基础设施建设还可以，但在0-3岁的托幼服务上，基础设施建设则相对欠缺。最近几年，政府投入正在加大，制度建设也会逐步加强，家庭托育成本也会降低。”

杨舸指出，相对于产假和生育补贴制度，托育设施建设更容易落地，而且也是公共服务资源的一个有效补充。“从目前看，人口变动趋势难以改变，相关政策或许对生育率只能产生小的波动影响，对各地来说，更关键是如何留住人口，或者从其他地方吸引足够的劳动力。”