21世紀經濟報道記者楊志錦 上海報道 7月29日召開的國常會指出，以市場化方式用好政策性開發性金融工具，支持的項目要符合“十四五”等規劃，既利當前又惠長遠，主要投向交通、能源、物流、農業農村等基礎設施和新型基礎設施，不得用於土地儲備和彌補地方財政收支缺口等。項目要條件成熟、有效益、能儘快發揮作用，競爭性產業要完全靠市場化發展。

近日相關部委召開的會議對上述金融工具作了要求。8月1日，人民銀行召開2022年下半年工作會議表示，用好政策性開發性金融工具，重點發力支持基礎設施領域建設。同日，國家發展改革委召開上半年發展改革形勢通報會，要求加快政策性開發性金融工具資金投放並儘快形成實物工作量。

21世紀經濟報道記者從多位地方投融資人士處瞭解到，近期一些地方已在上報第三批政策性開發性金融工具項目，投向領域也拓寬至機場、新型電力基礎設施、核電站、油氣幹線長輸管道等領域。按照要求，這些項目要力爭在三季度開工，形成實物工作量。

上報第三批項目

6月29日召開的國務院常務會議決定，運用政策性、開發性金融工具，通過發行金融債券等籌資3000億元，用於補充包括新型基礎設施在內的重大項目資本金、但不超過全部資本金的50%，或爲專項債項目資本金搭橋。這被視爲增量政策工具，因可以用於項目資本金，該工具也被市場稱爲“軟貸款”。

21世紀經濟報道記者瞭解到，在7月中上旬，各個地方已開始上報政策性、開發性金融工具（基金）項目。近期有地方已開始上報第三批項目。

南方某地市發改委人士介紹，我們要求申報項目必須取得項目審批或覈准、備案文件，並將文號或備案號填寫錄入，同時項目需納入相關規劃並在國家重大建設項目庫錄入規劃信息，並標識爲“2022年第三批基金備選項目”。

記者獲得的某地市備選項目清單顯示，該地市上報了約30個項目，填寫內容包括項目名稱、項目單位、項目審批文號、主要建設內容、投向領域、預計開工時間、項目總投資、項目資本金、項目回報方式、項目回報率、拉動效果等。其中該地市8個項目爲專項債搭橋項目，但目前8個項目均未獲得專項債資金。

所謂專項債搭橋，即部分項目短期內可能無法通過專項債發行獲得資本金，先以專項基金做資本金投入，待專項債發行資金成功到位後，再將基金置換退出。

在今年的實踐中，由於專項債在6月底前已基本發完，一些將於三季度開工的專項債項目可先申請政策性開發性金融工具（基金）用於項目建設，待四季度或者明年發行專項債後置換基金。相比而言，此類項目的基金回收期期限較短且回購資金有保障，而其他項目基金回收期長達20年左右，項目收益能否覆蓋基金也存疑。

央行相關負責人此前介紹，政策性、開發性銀行運用金融工具，重點投向三類項目：一是中央財經委員會第十一次會議明確的五大基礎設施重點領域，分別爲交通水利能源等網絡型基礎設施、信息科技物流等產業升級基礎設施、地下管廊等城市基礎設施、高標準農田等農業農村基礎設施、國家安全基礎設施。二是重大科技創新等領域。三是其他可由地方政府專項債券投資的項目。

西部省份某地市發改系統人士介紹，近期金融工具新增了“機場、新型電力基礎設施、核電站、油氣幹線長輸管道”等4個投向領域，但項目要確保能在三季度開工建設。

詳解資本金要求

中國固定資產投資項目資本金制度從1996年開始建立，此前有過4次調整。2015年9月調整後，中國基建項目資本金比例大多在20%以上，比如機場、港口、沿海及內河航運、郵政業爲25%，而鐵路、公路、軌道交通、電力設施項目資本金比例已是20%。

2019年第五次調整資本金比例，降低了部分基礎設施項目最低資本金比例，將港口、沿海及內河航運項目資本金最低比例由25%降至20%。

此外，對補短板的公路、鐵路、城建、物流、生態環保、社會民生等方面基礎設施項目，在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控前提下，可適當降低資本金最低比例，下調幅度不超過5個百分點。換言之，如果公路、鐵路項目滿足上述要求，資本金比例可以低至15%。

所謂項目資本金，指在投資項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回。在當前財政收入及賣地收入下降的背景下，地方政府的資本金壓力尤其明顯，政策性開發性金融工具一定程度上能緩解項目的資本金壓力。

“今年以來，受新冠肺炎疫情等超預期因素影響，我國經濟面臨一定下行壓力，基礎設施建設投資成爲穩定宏觀經濟的重要手段。根據國務院常務會議部署，上個月，人民銀行已經調增開發性政策性銀行信貸額度，加大對長期有用、短期可行的基礎設施建設項目的貸款支持力度。但目前來看，項目資本金到位困難成爲制約項目建設和貸款投放的重要因素之一。”央行貨幣政策司司長鄒瀾7月13日在國新辦發佈會上表示。

據記者瞭解，此基金申報中，監管部門要求申報項目資本金不低於項目總投資20%，累計安排的基金佔項目資本金比例在50%以內。此外，扣除各類中央財政性資金、用於項目資本金的專項債券和基金後，地方和項目單位資本金出資比例不得低於項目總投資的5%。

前述南方地市發改系統人士解釋稱，假設一個項目總投資2億元，那麼資本金需要4000萬元，地方和項目單位至少需要出資1000萬。假設該項目此前已獲得了2000萬的資本金，當前缺口2000萬，但是隻能申報500萬基金作爲項目資本金，即（2000萬-1000萬）*50%。

“資本金及時到位是項目開工建設的必要條件。據瞭解，不少項目已基本落實資本金來源，但與基礎設施領域20%左右的項目資本金要求還有差距，有的還少一點，有的到位需要一點時間，影響了項目儘快開工建設。金融工具可在較短時間到位，滿足項目資本金要求，使項目儘快開工建設。”鄒瀾表示。

關注基金後續退出問題

7月21日召開的國常會指出，政策性開發性金融工具、專項債等政策效能釋放還有相當大空間，並能撬動大量社會資金，要以市場化方式用好。會議還要求，依法合規做好政策性開發性金融工具資金投放等工作，強化激勵、不搞地方切塊，成熟項目越多的地方得到的支持越大。引導商業銀行相應提供配套融資，政策性銀行新增信貸額度要及時投放。

而6月1日召開的國常會表示，調增政策性銀行8000億信貸額度，支持基礎設施建設。根據國常會的最新要求看，可形成政策性開發性金融工具+政策性銀行貸款/商業銀行貸款融資模式，起到槓桿撬動作用。

從公開信息看，首批政策性開發性金融工具已在各地陸續落地。如在湖南，7月29日，全國首批、湖南首筆政策性、開發性金融工具（基金）落地永州市，資金將用於解決湘江流域生態治理工程項目的資本金。

再如在浙江，國家開發銀行設立的開發性金融工具——國開基礎設施基金有限公司於7月31日出資18億元，用於支持蘇臺高速公路南潯至桐鄉段及桐鄉至德清聯絡線（二期）（下稱“蘇臺高速公路（二期）”）項目。首筆1.38億元資金已順利完成投放，這也是國開基礎設施基金有限公司成立後在浙江完成的首筆投放。

商業銀行配套融資也有落地。7月31日，在國開基金1.38億元資本金投放到位後，農業銀行也完成蘇臺高速項目1.32億元貸款投放，實現全國商業銀行首筆基礎設施基金項目配套融資。

鄒瀾表示，按照金融工具佔項目資本金比重不超過50%的要求，預計金融工具佔每個項目總投資比重不會超過10%。資本金足額到位後，前期的8000億元政策性、開發性中長期信貸資金就可以及時跟進，商業銀行貸款等社會資本也將迅速跟進，共同助力形成項目實物工作量，穩定宏觀經濟大盤。

據記者瞭解，政策性、開發性金融工具主要採取股權投資、股東借款等方式投入項目，用於補充項目資本金缺口。資金到期後採取股權回購、股權轉讓、公開上市、ABS等方式退出。

一些財政系統人士擔心，在2018-2022年約14萬億的專項債發行後，地方有收益的項目已大幅減少，未來如何在基金退出的同時避免新增隱性債務將是需要關注的問題。

2014-2015年經濟下行壓力加大，專項建設基金作爲穩增長的重要工具推出。其方式爲，國開行、農發行向國有大行定向發行專項建設債券籌集資金，建立專項建設基金，國開基金或者農發基金採用股權方式投入項目公司，作爲資本金。在2015-2017年大規模投放後，專項建設基金規模達到約2萬億，但因爲交易結構綁定政府信用、有新增隱性債務之嫌，2018年以來專項建設基金淡出市場。

（統籌：馬春園）

（作者：楊志錦 ）