原標題:【專訪】中國政法大學城發院:都市圈發展並未轉向,“攤大餅”將難獲批覆

中國城市化進程中實施的都市圈戰略將要轉向?2022年9月19日,國家發改委新聞發言人孟瑋在新聞發佈會上表示,中國都市圈發展還處在初級階段,各地要尊重客觀規律、立足發展階段,以促進中心城市與周邊城市(鎮)同城化發展爲方向。各地在確定都市圈範圍時要堅持實事求是的原則,順應產業升級、人口流動和空間演進趨勢,做到集約高效發展,防止盲目擴張規模。

2014年,由中共中央、國務院印發的《國家新型城鎮化規劃》首次出現都市圈概念。2021年,都市圈發展首次進入國家五年發展規劃,成爲事關區域內城市羣發展的一項頂層設計。清華大學中國新型城鎮化研究院組編的《中國都市圈發展報告2021》顯示,目前全國有34個規劃中的都市圈,但被國家批覆的只有6個,越來越多的城市正在努力進入“國家隊”。

此次國家發改委的表態引發各種解讀。有觀點認爲,我國都市圈建設將迎來新變化,一些城市可能“都市圈夢碎”,面臨“大洗牌”等。對此,中國政法大學城市發展與治理研究院(下稱“中國政法大學城發院”)多位專家向界面新聞表示,國家發改委最新表態是對此前國家規劃的進一步規範,爲都市圈的發展劃定“紅線”,並不意味着都市圈戰略已經轉向。未來,都市圈有序、高質量發展將成爲方向,“攤大餅”“搭便車”式的都市圈規劃將很難獲得國家支持。

中國政法大學城發院曾承擔國家發改委委託的《“十四五”時期縣城新型城鎮化建設重點任務與政策選擇研究》《我國新型城市建設發展與改革舉措研究》等課題,致力於城市發展與治理創新的前瞻性理論和政策研究。近日,該研究院多位專家以團隊名義接受了界面新聞專訪。

界面新聞:都市圈概念是如何逐步成爲頂層設計的?有研究報告稱,目前全國有34個規劃中的都市圈,如此多的城市在努力加入都市圈“國家隊”,背後動機是什麼?

中國政法大學城發院:都市圈作爲城市羣的重要組成部分,有利於打造成富有創新力和競爭優勢的區域空間單元。黨的十九大報告中明確提出“建立更加有效的區域協調發展新機制”,“以城市羣爲主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。2019年,國家發改委印發《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》,明確了都市圈的內涵及培育發展都市圈的目標任務。“十四五”規劃《綱要》對依託輻射帶動能力較強的中心城市,培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈作出了部署,並先後批覆南京、福州、成都、長株潭、西安、重慶等都市圈規劃,即所謂納入“國家隊”的都市圈。

地方政府提出各類都市圈規劃的最原始動機是集聚資源,都市圈不僅僅是城市間簡單的地理集聚,而是具備一定產業關聯的空間組織,推動區域一體化能夠形成高效統一的大市場,降低要素流動壁壘、促進人口、產業、資本等各類資源集聚、提高市場配置效率,促進中心城市經濟體量做強做大。

界面新聞:此次國家發改委對都市圈發展的表態意味着什麼?未來都市圈發展是不是可能做出調整或者轉向?

中國政法大學城發院:對國家發改委新聞發言人的觀點,我們的理解是“兩個關鍵詞”和“兩個指標”。從關鍵詞來看,一是不能跨越發展階段,二是防止盲目擴張規模;從指標來看,一是1小時通勤圈,二是2萬多平方公里範圍。但這並不意味着我國都市圈政策的轉向,恰恰相反,這是對2022年7月28日國家發改委發佈的《“十四五”新型城鎮化實施方案》中明確提出“依託超大特大城市及輻射帶動能力強的Ⅰ型大城市,以促進中心城市與周邊城市(鎮)同城化發展爲導向,以1小時通勤圈爲基本範圍,培育發展都市圈”的進一步規範。在目前已經獲批的六個都市圈的基礎上,國家發改委細化了新增都市圈的具體要求,避免地方政府混淆城市羣和都市圈,盲目規劃、無限擴大都市圈的內涵和外延,以更好地支持都市圈高質量發展。

界面新聞:2022年是實施“十四五”規劃的關鍵之年,國家發改委爲什麼在這一時間提醒都市圈發展要避免盲目擴張?

中國政法大學城發院:我們認爲,國家發改委做上述表態主要基於三個背景,一是在過去的5年裏,一大批國家級城市羣與都市圈如雨後春筍般拔地而起,京津冀、長三角、粵港澳、成渝、長江中游、關中平原、中原地區、北部灣等城市羣規劃相繼出爐,都市圈也到了氾濫的地步;二是都市圈的規劃片面貪大求全,盲目擴大規模,很多城市規劃的都市圈範圍都在5萬平方公里以上,甚至達到7萬多平方公里,這種無限擴張和蔓延,違背了都市圈的本質,“攤大餅”式的發展只會重蹈“大城市病”的覆轍;三是中國的人口趨勢已經發生逆轉,2021年中國人口城鎮化率已達到64.72%,且人口即將進入負增長,在推進鄉村振興和新型城鎮化過程中,未來人口進一步向都市圈轉移面臨諸多現實制約。

界面新聞:都市圈規劃面積過大,可能造成什麼後果?

中國政法大學城發院:隨着新型城鎮化進程不斷推進,我國的區域中心城市開始進入都市圈發展新階段,多座城市紛紛提出加速培育都市圈。通過都市圈的建設,能夠強化其對周邊區域的輻射帶動作用,正如前文分析,對資源的集聚或者稱爲爭搶是造成地方擴大都市圈範圍的原始動機,諸多地方甚至出現都市圈成員互相重疊的問題,如南京都市圈和規劃中的合肥都市圈,蕪湖、滁州等都是雙方都市圈主要城市爭搶的對象;再比如東莞、中山等都是廣州和深圳都市圈爭搶的對象。

從國際經驗來看,無論是東京都市圈、大倫敦都市區還是紐約都會區,最遠距離基本穩定在50公里左右,在現有交通條件下,都市圈內的居民工作、生活的通勤效率最優。同時,很多人混淆城市羣和都市圈的概念,城市羣重在羣內大中小城市的產業協同和一體化發展,都市圈以核心城市爲中心,具備“同城化”的特質,重在圈內其他城市圍繞核心城市進行交通、居住、通勤等方面的承接和服務。從這個意義上,都市圈如果面積過大,一方面容易造成圈內核心城市在交通、教育、醫療等方面的大城市病,另一方面核心城市會對圈內中小城市造成資源虹吸,扼殺中小城市的發展。

界面新聞:從國家發改委已批覆的6個都市圈來看,其重點考量是什麼?

中國政法大學城發院:六大國家級都市圈本身都具有較好的都市圈發展基礎和條件,都是所在區域的中心城市,行政等級較高,包括1個直轄市、3個副省級城市、2個省會城市,都具有天然的輻射帶動力。6個城市中,除福州外均是超大、特大城市。其中重慶都市圈的中心城市重慶是超大城市;成都都市圈、南京都市圈和西安都市圈的中心城市成都、南京、西安均是特大城市。而長株潭都市圈經過多年的發展,三市基本融爲一體,在基礎設施、公共服務、產業發展、生態文明、融合機制等已經具備都市圈的條件。福州都市圈的中心城市福州雖然只符合大城市的標準,但地處海西(臺灣海峽西岸)的獨特位置,一方面是基於兩岸合作的考慮,另一方面是北鏈長三角、南鄰粵港澳,是打造沿海經濟帶不可或缺的重要一環。

界面新聞:但我們注意到,在已獲批覆的都市圈中,有些面積也比較龐大(比如成都都市圈達3.3萬平方公里)。國家發改委的最新表態,未來是否會影響到已批覆都市圈的發展?此外,近年提出的“成渝地區雙城經濟圈”,又如何與兩個都市圈協調發展?

中國政法大學城發院:成都都市圈與重慶都市圈範圍在3萬平方公里左右,有其一定的合理性,新的政策趨向並不會改變既成的現實。一方面從空間距離來看,成都都市圈除核心城市成都外,主要包括德陽、資陽和眉山,距離成都市主城區距離在70-80公里左右,雖然離國際公認的50公里最優區間有差距,但三地在發展空間和方向上朝成都靠攏,且多年來推進同城化發展在基礎設施、產業融合、人文交流等方面都有較好的現實基礎,具備同城化發展的主客觀條件。重慶都市圈同樣如此。另一方面,國家發改委的最新政策會充分考慮各地的發展階段和現實基礎,1小時通勤圈和2萬平方公里左右覆蓋範圍對新增都市圈會是約束,對已經獲批的影響不大。

經濟圈和都市圈是兩個不同層次的概念。經濟圈是一個較爲寬泛的概念,側重於區域經濟的協調發展,尤其是在構建國內大循環的背景下,承擔着特殊的戰略意義,而都市圈的限定就要嚴格得多。成渝雙城經濟圈屬於城市羣的範疇,是2011年《成渝經濟區區域規劃》和2016年《成渝城市羣發展規劃》的延續和昇華,核心是依託重慶和成都兩個超大特大城市,帶動成渝地區甚至西南區域的發展。

2021年10月,中共中央、國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》,要通過成都、重慶兩個中心城市的雙核引領和區域聯動,打造西部地區高質量發展的重要增長極。規劃綱要中也明確提到,成都都市圈和重慶都市圈的區域範圍和功能定位,雙城經濟圈的外延明顯要大得多,而這兩個都市圈在經濟圈中是處於核心地位,是重要的戰略支點。通過推進成都、重慶周邊中小城市向成都、重慶集聚和靠攏的政策引導,在做大做強成都和重慶核心城市更好發揮引領作用的同時,帶動周邊區域城市的發展。對於成渝雙城經濟圈的發展而言,需要對經濟圈內其他中小城市和縣城予以更多支持,避免將雙城經濟圈的發展戰略窄化爲兩大都市圈的擴張。

界面新聞:未來國家對都市圈規劃的批覆將進一步規範,你們認爲可能出現哪些變化?

中國政法大學城發院:國家發改委近日已經明確,“都市圈主要集中在經濟發展優勢區域,需要充分考慮發展基礎和發展潛力,在條件成熟的前提下,依託超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市逐步培育”。這就表明,未來其他城市圈所在區域必須首先滿足“經濟發展優勢區域”和依託“超大特大城市或輻射帶動強的大城市”兩個條件。其中,“經濟發展有優勢區域”有多重理解,並不代表都市圈一定是經濟發達區域,這一條相對屬於軟約束;而“超大特大城市或輻射帶動強的大城市”的表述中,“超大特大城市”是有着明確的標準的,根據“七普”統計數據,中國超大、特大城市數量爲21個。可以預計,未來批准其他都市圈,大概率將優先從超大、特大城市中考慮。

界面新聞:我們注意到,已有一些城市規劃的都市圈開始主動“瘦身”,比如廣東省7月20日發佈的《廣東省都市圈國土空間規劃協調指引》文件中,深圳、廣州都市圈面積都已經縮小,這背後的原因是什麼?

中國政法大學城發院:最近兩個月,各類擬上報國家批覆的都市圈規劃都進行了“瘦身”操作,比如武漢、深圳、廣州等都市圈的範圍都進行了再定義,主要變化是面積縮小,朝“1小時通勤圈”和“2萬多平方公里範圍”的指標靠近。

從武漢到深圳、廣州的變化來看,都市圈範圍的劃定將越來越規範,盲目擴大將很難通過審批。我們認爲,上述提及的34個正在規劃的都市圈中,一半左右將失去都市圈的資格,一些不符合“超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市”條件的,在“十四五”時期基本上很難獲批。國家發改委的表態其實已經對新增都市圈劃定了紅線,只有滿足基本的紅線纔有“入圈”的可能。 

界面新聞:此次國家發改委表態後,湖北省迅速召開“武漢都市圈發展協調機制第一次會議”。會議明確,武漢都市圈從原來規劃的“1+8”,收縮到只剩下“武鄂黃黃”( 武漢、鄂州、黃岡、黃石 )。這一現象說明什麼?國家發改委表態對一些希望“搭便車”的中小城市可能帶來哪些影響?

中國政法大學城發院:武漢都市圈規劃混淆了城市羣和都市圈的區別,在原有的“1+8”規劃中,很多城市距離中心城市超出100公里,不符合都市圈的基本條件。所以,在可預見的未來,擬批覆的都市圈都需要結合自身的發展基礎和條件,進行適度調整。《十四五”新型城鎮化實施方案》中,對各類城市的發展提出過明確的指導意見:“分類推動城市羣發展”“有序培育現代化都市圈”“推動超大特大城市轉變發展方式”“增強小城市發展活力”“推進以縣城爲重要載體的城鎮化建設”“分類引導小城鎮發展”“優化邊境地區城鎮佈局”等,這些原則爲我國各類城市在“十四五”時期的發展指明瞭方向。

對於未來新增都市圈而言,城市規模的增量擴張空間已經不大了,只能在存量優化方面多做文章。結合此次國家發改委的表態,可以預見,有序發展將成爲都市圈規劃工作的重點,不符合剛性條件的、“搭便車”的都將會不予批覆。對於中小城市而言,加入都市圈是“雙刃劍”,根本上還是需要自身順勢而爲、因勢利導,留住人才和人口,培育特色產業,提高資源集聚能力,加快自身發展。

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