本文轉自：人民網

很長一段時間裏，“靠山喫山”就是河北省承德縣三家鎮松樹底村和高山營村村民的“活法”。

2009年，在村民們不知情的情況下，兩個村幾乎整體被劃入了河北北大山省級自然保護區（以下簡稱北大山保護區），且有部分村莊和道路被划進了禁入的核心區內。

手握林權證的村民們不得不開始尋找新的“活法”。而在此後的十餘年裏，村民們發現，生產生活處處受限：無地可耕、圈舍建不了、修路停滯……

有關部門答覆村民稱，目前自然保護區沒有相關補償政策，計劃將不具備生態保護價值的村莊、道路等區域調出保護區。

近日，國家林草局網站公佈了《自然保護區條例（修訂草案）》（徵求意見稿），對保護區內十項禁止性規定進行了調整，明確人爲活動的“正面清單”及差別化管控措施。專家認爲，該修訂草案更加註重平衡保護區生態功能發揮和原居民權益保障。

北大山保護區範圍調整尚無結果，村民過去的損失誰來彌補？未來的生產生活又如何保障？

被“捆住”的村民

北大山保護區地處陰山與燕山交匯地帶的七老圖山脈，東接河北遼河源省級自然保護區，北鄰內蒙古黑裏河國家自然保護區。在村民口中，當地素有“八山一水一分田”之稱。

北大山保護區成立後，沒了山林，那“一分”耕地成爲村民們僅能抓住的收入來源。據瞭解，松樹底村一共372戶，家裏不足一畝耕地的有17戶，不足半畝的16戶，還有39戶沒有耕地。共計280戶、760人的高山營村退耕還林420畝地後，全村還剩500多畝耕地，人均不到8分地。

“一年就指着這點地”，松樹底村村民李星銳說，自家退耕2畝多地後，還剩2畝來地，又承包了些別家不種的地，“我們兩口子種了不到10畝地，（收成）就是一萬多斤棒子。”他告訴記者，今年價高的時候一斤能賣一塊二三，但他賣得早，“就一塊錢零點，一共一萬多塊錢。”

靠種地，遇到年景不好的時候，村民們的收入同樣得不到保障。“化肥種子價格年年往上漲，棒子倒不漲，我們這也沒有機井，就靠老天爺下點雨，不下雨一年就白玩兒。”高山營村村民古曉峯家裏退耕後還剩3畝多地，爲了增加收入，他開始養牛。這也是部分村民的謀生之道。

高山營村共有30多戶養殖戶，以養牛羊爲主。在村裏，養二三十頭牛、七八十隻羊就能算得上是規模大的養殖戶。“再想養多就不行了，牛棚、羊圈沒地兒蓋。”多位村民告訴記者，由於村莊幾乎全部被劃入保護區，他們不僅不能砍伐自家此前分到手的林木，也沒地方新建牛羊圈。

村民房前的牛圈。人民網記者 黃鈺攝

11月初，記者在兩村實地走訪，發現村裏的牛羊圈一般建在村民們的房前屋後，多以木頭圍建成方形，有的是露天圈，有的頂上鋪着木板、鐵板、塑料布等。“彩鋼板都不行，容易被衛星拍下來，我家這有樹擋着還好點。”古曉峯家的牛圈就蓋在家門口。

在松樹底村，有的村民家周圍三面都圍着牛羊圈。從村民何志勇家往外看，正前方一二十米的地方就是鄰居的牛圈，左右兩側不遠處也同樣分佈着牛羊圈。雖正值冬季，也能聞到圈裏散發出的臭味。

“左鄰右舍的還有啥辦法，他沒地方養，指望這生活呢”，何志勇說，到了夏天，家裏的窗子沒法打開，上面鋪滿了蒼蠅，“呼呼的，那味兒也沒法聞，鄰居跟着遭罪。”記者走進家裏時，他趕緊讓媳婦兒打開了排氣扇，“還是去年房子翻建時專門安的。”

如今兩村常住人口約爲在籍的三分之一，留下的大多是五六十歲以上的中老年人。除了種地、養殖，他們還會通過打零工增加收入。

“過60歲人家就不用了。”高山營村58歲的張霆興正在發愁往後還能幹點什麼賺錢，“搞養殖，得選個地建圈，要上我的地裏邊，是基本農田，肯定不允許，山林又是自然保護區，這就把老百姓給捆住了。”

兩村村委也曾想過其他法子爲村民發展產業致富，都因北大山保護區的限制而告終。

作爲高山營村的對口幫扶單位，承德市稅務局派出的駐村扶貧工作組此前想在村裏建設養殖小區，供養殖戶集中養殖，“一說保護區還是不允許。”高山營村一位村幹部告訴記者，村裏另一處由村民王明安投資建設的驢廠，也因保護區閒置。

已閒置的驢廠。人民網記者 楊喬攝

記者走訪該村看到驢廠已建設完善，但因長久未使用，周圍已有雜草，牆體出現裂縫。王明安說，2015年，他在村裏選址建驢廠，拿到了承德縣國土局、工商局、農牧局的相關審批，等到2018年去國土局換新的農用地備案書時，才被告知是保護區，不給換。

驢廠建好後未投產，王明安卻至今還在償還貸款。“放在那其實是一種很大的資源浪費，沒有發揮它的價值。”一名駐村工作組成員表示，他多次去過驢廠，想看看怎麼才能重新利用起來，“想盤活它，但希望比較渺茫。”

打不通的扶貧路

修路也受阻。松樹底村一位村幹部介紹，此前村裏名爲“小岔線”的公路被納入燕山-太行山扶貧開發項目，但涉及北大山保護區問題，修了一半多就停下了，至今沒有修完。

2012年12月，由原國務院扶貧辦和國家發改委牽頭組織編制的《燕山-太行山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011-2020)》（以下簡稱《規劃》）通過審批，承德縣被納入規劃。《規劃》明確，重點打通省際、縣際斷頭路,強化瓶頸路段建設,提高技術等級和網絡化程度。

“小岔線”松樹底村段連通着承德、平泉兩縣市。據公開信息，2016年2月，河北三川路通公路工程有限公司（以下簡稱河北三川公司）以約1725萬元中標燕山太行山扶貧開發項目松樹底至平泉交界段公路工程施工項目。

實際負責施工的是陳興盛的施工隊。2016年4月，他與河北三川公司簽訂施工協議，合同工程總價約1725萬元。“我們4月進場，11月到第二年5月左右由於天氣寒冷施工暫停，復工沒多久就不讓修了。交通局說保護區的事和林業局協調不下來，不能幹了。”陳興盛回憶。

村民保存的項目公示牌。人民網記者 楊喬攝

根據村民保存的公示牌，施工路段總長11.13公里。一份落款爲河北三川公司的退場申請顯示，截至2017年8月，工程施工約6.2公里。

“其中有900米左右沒有鋪柏油，只修了路基。”陳興盛表示，施工隊人員和機械設備在松樹底村擱置了近半年，直到2017年10月才徹底退出，“工程款到現在也沒結清。”

2022年11月初，記者來到承德縣交通局。該局分管農村公路工作的副局長趙曉蘭介紹，“小岔線”松樹底村至平泉路段原本就有路，燕山-太行山項目要求以縣道的標準對該路段進行改造。

記者詢問項目立項時，是否已知該道路處於保護區中，趙曉蘭稱：“應該不知道，當時我不管這塊，要聽說了誰弄這事兒啊……我接手的時候已經招標完了，後來知道是保護區，一核（查），（剩下路段）是核心區，我們就不敢動了。”趙曉蘭稱，針對這一問題，交通局和林業局等部門多次協商，本來想餘下路段不再拓寬，按原路寬進行修整，設置圍欄，避免安全隱患，但和林業局商議侵佔草木的補償事宜時遇到問題，“人家一測，說還有什麼珍稀物種，就把它停下了。”

“今年國家出臺政策要求打通斷頭路……這條路打不通，不具備條件，咱們就把那段調出去了。”趙曉蘭說，目前沒修完的路段已被調出了公路網，而修完的部分由縣道降級成了村道。

趙曉蘭表示，如果將來該路段從北大山保護區核心區調出去了，可以重新加入路網，再以村道的標準，由縣裏出資繼續修繕。她說，當時項目資金是統一批下來的，“應該花完了。”

松樹底村至平泉市交界處。人民網記者 黃鈺攝

記者驅車從松樹底村口沿小岔線往平泉方向行駛，經過幾公里柏油路後車輛駛入未硬化的黃土路，盤山崎嶇，全程沒有護欄，窄處僅可容納一車通行。

村民介紹，這條公路連接着松樹底村和平泉市，在兩地間做買賣的人通常需要走這條路，否則要從鄰近的高山營村走，大約要繞行10公里。

未經磋商的保護區申報

北大山保護區是如何設立的，村裏幾乎沒人說得清。記者採訪了松樹底村和高山營村三十餘戶人家，受訪村民均表示當初對保護區的申報並不知情。

松樹底村當時在任的一位村幹部告訴記者，2010年，他通過縣林業局內部相熟的人聽說了劃定自然保護區一事，便向時任林業局局長求證，“他不承認，說沒有劃。”但村民申請砍樹卻得不到審批，“我們又去了縣長接待日，才確認此事。”

松樹底村村委曾從鄉政府拿到一份說明北大山保護區申報過程的材料。材料顯示，2008年3月，承德縣編制了《河北承德北大山省級自然保護區科學考察報告和總體規劃報告》，規劃面積10185.04公頃，其中國有林地3371公頃，集體林地6814.04公頃，集體林地中約90%的林木權屬是個人的（即6132.64公頃），並給權利人發放了林權證。

2009年1月，承德縣政府向河北省政府提交了關於申報北大山保護區的請示；7月，原河北省環保廳在《承德晚報》刊登公示；8月，河北省政府辦公廳覆函同意申請。松樹底村一位村幹部告訴記者，他當時已在村委任職，這些申報流程並未經過村兩委。

中國人民大學農業與農村發展學院教授柯水發認爲，個人持證的林地所有權歸村集體所有，林木歸村民個人所有，有關部門要將個人林地劃入自然保護區，應該與村委會和村民等利益相關主體進行磋商並徵得同意。“如相關主體同意劃入，應簽訂相應的劃轉協議，如相關主體不同意但又有必要強行徵收，需要根據《民法典》和《土地管理法》執行相應的徵收手續。”

一份承德縣林業局與三家鄉人民政府簽訂的《北大山省級自然保護區集體林共管協議》約定，擬對保護區內的林地進行共同管理，但該協議未註明簽訂日期。2015年，承德縣林業局在信訪答覆書中稱，共管協議的簽訂符合相關程序要求。

承德縣林業局與三家鄉政府簽訂的共管協議。受訪者供圖

一位長期處理政府徵地補償糾紛的律師表示，從共管協議的主體、內容等方面來看，協議有效，未註明日期不影響效力。但根據相關法律規定，設立自然保護區屬於政府行爲，如果徵用了村民所有的林地，影響了村民的林地經濟收益權，政府應當給予一定的經濟補償。

根據《自然保護區條例》（以下簡稱《條例》），有關自然保護區行政主管部門應當在自然保護區內設立專門的管理機構，配備專業技術人員，負責自然保護區的具體管理工作。而北大山保護區自2009年成立，期間多年未設管理機構。

2017年底，承德市委辦公室等部門印發該市貫徹落實河北省委省政府環境保護督察反饋意見問題整改措施清單，其中一項是要求承德縣儘快組建北大山省級自然保護區管理機構，在由縣林業局代管期間要進一步理順管理體制，確保自然保護區各項政策執行到位。

承德縣機構編制委員會辦公室一位工作人員向記者表示，當地於2018年底成立了北大山保護區股級管理機構，從北大山林場劃出部分人員來管理。今年11月，獨立於北大山林場和承德縣林草局的“承德縣自然保護地服務中心”機構編制獲批，“是縣政府直屬事業單位，負責統籌管理縣裏包括北大山在內的5個保護區。”

對於上述2018年成立的管理機構，多數村民並不知曉。松樹底村一位村幹部表示，該機構確實有，但屬於“虛設”，具體有幾個工作人員尚不清楚，“有了機構起碼得把保護區的界限標註一下吧，這都沒有。”

《條例》明確，自然保護區的範圍和界線由批准建立自然保護區的人民政府確定，並標明區界，予以公告。承德縣林業和草原調查規劃設計院院長趙常忠表示，由於資金問題，保護區尚未設定界標。

“自然保護區一劃了之，多年未成立管理機構是不負責任的行爲。”柯水發表示，管理機構除負責保護區內的生態保護工作外，也有責任協助地方政府兼顧好區內居民的生產和生活。

在承德縣林草局，趙常忠依據保護區地圖介紹稱，目前松樹底村整村、高山營村大部分區域都在北大山保護區內。記者看到，有部分村莊和道路在覈心區裏。柯水發認爲，原則上核心區不宜有村莊，也不宜將村莊劃入核心區；村莊被劃入核心區的合理性取決於村莊對核心區的影響程度、村莊保留的必要性等因素。

關於北大山保護區申報細節，當地村民爲何不知情，以及村莊被劃入核心區有何依據等問題，趙常忠和承德縣林草局副局長張曉青均表示不瞭解情況，當時負責相關工作的承德縣林業規劃勘察設計院院長李建民較爲清楚，但他已退居二線。

記者多次撥打李建民電話，或未接通或被掛斷。前述北大山保護區申報過程材料顯示，2009年5月，李建民等有關負責人曾陪同專家前往保護區實地考察。

有待健全的補償機制

《條例》明確，建設和管理自然保護區，應當妥善處理與當地經濟建設和居民生產、生活的關係；禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、開墾等活動；在自然保護區的核心區和緩衝區內，不得建設任何生產設施。

“劃入保護區內後，原居民開發性、建設性的生產生活活動必然會受到影響。”柯水發認爲，個人經營者雖然沒有林地的所有權，但擁有林地的使用權、經營權，以及林木所有權，在林地被劃爲自然保護區時，有獲得補償的權利。

張曉青稱，局裏也理解保護區村民生產生活受到一定影響，但目前沒有政策和資金對他們進行專門的補償，只能通過劃定公益林和天然保護林，給予村民相應的補貼。

承德縣林草局給村民的信訪答覆書顯示，2016年，爲提高村民收入，該局依託天然保護林補償政策，將保護區成立前6個村集體林符合條件的1623公頃林木劃爲天然保護林，享受補貼。

記者從松樹底村獲得的相關數據顯示，2009年，公益林補貼爲2.5元/畝，此後逐漸增長到2020年的14.5元/畝。2015年至2018年，天然保護林補貼爲10元/畝/年，2019年及以後爲11元。以該村爲例，91戶村民可享受天然保護林補貼，公益林補貼則有90%以上的村民可享受。

公益林補貼價格表。受訪者供圖

有村民認爲，符合條件的林地被劃爲天然保護林和北大山保護區沒有直接聯繫，並不能視爲保護區對村民的補償，也無法從根本上改善村民的生計。此外，村民反映，上述兩種林木補貼目前僅發到2020年上半年。

柯水發介紹，目前國家層面尚未專門出臺針對自然保護地的補償辦法，不過部分省市和一些自然保護區出臺了相關補償細則。以廣東中山爲例，2017年施行的《中山市省級以上自然保護區和省級以上森林公園林地資源特殊性補償資金管理辦法》明確，對因納入省級以上自然保護區而被限制或禁止林木採伐、利用等行爲造成經濟損失的林地經營者或林木所有者進行補償，補償標準爲50 元/畝/年，第二年起按2元/畝/年標準逐年遞增；2022年12月起，補償基數調整爲60元/畝/年。

2011年，財政部印發《國家重點生態功能區轉移支付辦法》，中央財政正式設立國家重點生態功能區轉移支付，推動地方政府加強生態環境保護和改善民生。

2013年，承德縣被列入享受國家重點生態功能區轉移支付縣範圍。根據承德縣財政局公示數據，該縣2016年至2021年重點生態功能區轉移支付收入均在6000萬元以上，其中2021年該項收入爲9913萬元。

“那個錢咱們這邊是沒有聽說過。”承德縣林業局副局長趙曉青表示。

承德縣財政局分管資環股的副局長劉彥忠告訴記者，他今年10月開始分管業務股，不清楚這筆資金，“我們這邊收到的專項轉移支付資金一般都帶着具體的項目名稱，比如基礎設施建設等，都是有非常明確的用途和名稱。”

趙常忠表示，根據國家自然保護地整合優化工作要求，縣林草局起草了優化方案，擬將村莊調出保護區範圍，面積約幾百公頃。今年4月，承德縣林草局在信訪答覆中稱，方案已通過河北省林草局審覈，報至國家林草局，等待批覆。“還不知道結果。”趙常忠說。

“這種調整雖然能暫時緩解一些矛盾，但不能從根本上解決村民生計問題。”柯水發表示，“若要從長遠改善原居民生活，還可以考慮建立自然保護區和社區共管機制、有效的生態補償機制或進行生態移民搬遷等。”

近日，國家林草局網站公佈了《自然保護區條例（修訂草案）》（徵求意見稿），對保護區內十項禁止性規定進行了調整，明確人爲活動的“正面清單”及差別化管控措施。柯水發認爲，該修訂草案更加尊重原居民的傳統資源使用權利，關注保護區對原居民生產生活的影響，注重平衡保護區生態功能發揮和原居民權益保障。

爲平衡保護區自然保護和原居民權益，柯水發建議，進一步規範保護區管理機構的設立和運作，完善保護區生態補償制度體系，創新保護區與社區共管體制，建立健全保護區內經營性項目特許經營制度等。

（文中李星銳、古曉峯、何志勇、張霆興、王明安和陳興盛爲化名。）

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