摘   要

地方政府专项债券是落实积极财政政策、稳定经济增长的重要工具。自2015年新预算法实施以来，地方政府专项债券发行规模不断加大，项目已实现收益资金沉淀与到期集中偿还本金的矛盾也日益突出。本文总结了我国新增地方政府专项债券发行的基本情况，分析了地方政府专项债券管理中面临的挑战，并提出有针对性的政策建议。

关键词

地方政府专项债券　偿债备付金　发行机制

地方政府专项债券（以下简称“专项债”）作为落实积极财政政策的重要工具，对扩投资、促增长、稳就业的支撑作用明显。随着新增专项债规模不断扩大并逐渐进入还本期，如何平衡项目已实现收益与到期集中偿还本金之间的关系对于专项债管理至关重要。设立专项债偿债备付金和优化专项债发行机制是较为有效的管理手段，对减少资金闲置、降低偿付压力都有十分重要的意义。本文拟对此提出一些制度设想和工作建议。

新增专项债的基本情况

（一）专项债的发行规模

自2015年地方政府债券实行自发自还至2022年末，全国各地累计发行新增专项债159964亿元。其间，专项债发行总体呈逐年增长态势（见图1）， 2015—2022年分年度发行规模分别为959亿元、4037亿元、7937亿元、13567亿元、21376亿元、36019亿元、35805亿元、40264亿元。

（二）专项债的发行期限

随着以专项收入作为主要偿债资金来源的地方自行试点项目收益专项债发行规模不断扩大，长期限债券发行占比逐年攀升。2018年、2019年发行的10年期以下专项债分别占当年专项债发行量的84.3%和66.1%（见图2），其中又以5年期品种为主，分别占当年发行量的61.9%和49%（见表1）。从发行期限来看，偿债压力主要集中在2023年和2024年。2018年、2019年10年期及以上期限的专项债发行量占比分别为15.7%、33.9%；2020年、2021年、2022年10年期及以上期限专项债发行量占比分别为85.1%、84.7%、88.2%。

（三）专项债本息偿还分布

截至2022年末，2018—2022年发行的全国新增专项债余额为145082.4亿元，需兑付利息合计66100.1亿元，其中未来10年内需偿还到期本金73918.8亿元，利息38474亿元，待偿本息合计占专项债应付本息规模的53.2%。从偿债年限来看，新增专项债的平均偿债年限为14.1年。按年均还本付息额进行测算，每年约需实现专项收入14977.5亿元才能保证还本付息需要。未来年度的本息偿还分布见表2。

（四）含有特殊条款的专项债发行情况

从2018—2022年新增专项债发行情况来看，含有特殊条款1的专项债发行数量和规模不断增加，占比有所上升，但总体体量仍不大。

具体来看，2018年我国地方政府共发行372只新增专项债，发行金额13567亿元，其中含有特殊条款债券4只，发行金额29.6亿元，占当年发行规模的0.2%。2019年共发行749只新增专项债，发行金额21376亿元，其中含有特殊条款债券28只，发行金额545.4亿元，占当年发行规模的2.6%。2020年共发行1397只新增专项债，发行金额36019亿元，其中含有特殊条款债券155只，发行金额2730亿元，占当年发行规模的7.6%。2021年共发行1991只新增专项债，发行金额35805亿元，其中含有特殊条款债券268只，发行金额5431亿元，占当年发行规模的15.2%。2022年共发行1470只新增专项债，发行金额40264.2亿元，其中含特殊条款债券314只，合计金额8151.7亿元，占当年发行规模的20.2%。

专项债管理中面临的挑战

随着专项债规模不断扩大，发行期限不断延长，收益实现与还本期限不匹配等情况较为突出。

（一）个别项目还本期限不匹配，资金利用率有待提升

从全国来看，当前发行的专项债偿付多实行到期一次性还本方式，缺少提前偿还的约定，仍在探索与项目自身运营实际相匹配的偿还机制。如果债券项目收益提前实现或高于预期，将出现已提前实现的专项收入提前缴入国库却无法偿还本金的情况，部分资金可能处于闲置状态，增加利息负担。同时，当一个地区的多个项目收益有丰有歉时，由于缺少相关政策支持，难以调剂专项债项目间的收入，进而减轻本地区偿债压力。

（二）项目收入构成更趋复杂，收入管理有待加强

专项债偿债资金来源为项目对应的政府性基金收入或专项收入。按照债券品种划分，土地储备、棚户区改造、政府收费公路专项债项目都有直接对应的政府性基金收入作为偿债资金来源，地方政府可在第一时间管控项目收入。随着地方自行试点项目收益专项债规模不断扩大，项目收入构成更为复杂，主要靠专项收入平衡还本付息。加之此类项目主体多为企业，如果收益实现后难以提前偿还本息，可能面临一定的兑付压力。

（三）发债融资与贷款的还本期限不一，面临的管理难度不同

部分重大项目在发行专项债的同时，还申请了市场化配套融资，在偿还专项债本息后仍有剩余专项收入。从这两种融资的偿付方式来看，市场化配套融资还款计划灵活、明确，银行所面临的信用风险随着贷款的逐期偿还而释放。专项债以到期一次性还本为主要偿还方式，虽然付息频率随着期限变化有所调整（10年期及以上债券付息频率为每半年一次），但在最终偿付完成前，仍可能面临一定的不确定因素，管理难度更大。

（四）债券期限不断延长，集中到期压力较大

专项债项目通常具有投入规模大、建设周期长、投资回收慢等特点。近年来10年期及以上期限的专项债发行额越来越大，与此同时，专项债资金集中兑付压力也有所增加。

政策建议

（一）设立专项债偿债备付金

随着新增专项债规模不断扩大，为避免上缴国库的大量项目运营收益闲置，建议设立专项债偿债备付金专户，以更高效地利用资金，保障兑付需要。

方案一：超收法，即将项目自身收益与还本付息资金来源相对应。一是设置偿债备付金。根据债券项目财务平衡报告，将每个项目用于平衡债券本息的分年度收益除以各自的覆盖倍数后，得出所有债券项目分年度应缴库金额的下限值。将专项债项目截至该年度实现并上缴国库的收入与累计应缴库金额的下限值进行比对，将溢缴部分用于补充专项债偿债备付金。二是动用偿债备付金。对于将累计已缴库金额与应缴库金额下限值比对后出现短收情况的债券项目，且明确项目运营期受相关因素影响导致未来年度已无法将项目短收额度补足的，可通过动用专项债偿债备付金来弥补偿付缺口，并提前纳入年度政府性基金预算，以此增加专项债还本付息保障，降低项目偿债资金不足风险。

方案二：余额法，即以预算年度为界限，争取主管部门相关政策支持，探索实行项目间的专项收入及政府性基金收入调剂。设置：将当年所有存续期内专项债项目的收入用于当年到期专项债还本付息，剩余部分用于补充专项债偿债备付金，同时以专项债余额的10%~15%设置偿债备付金上限，在备付金余额累计达到上限后，不再继续提取。动用：当某些年度到期债券规模较大或专项债收入不足，难以覆盖当年到期还本付息资金时，动用专项债偿债备付金弥补偿付缺口。

（二）优化专项债发行机制

为降低债券兑付压力，建议在到期一次性偿还本金方式的基础上制定相关政策，优化完善专项债发行机制，鼓励地方设计本金分期偿还方式发行专项债，降低到期一次性还本专项债发行金额占比。

方案一：按约定分年提前还本。严格对照资金平衡方案，以债券存续期内每年能实现的项目收益为限，在债券发行前约定分年债券还本金额或比例。在债券发行后，督促项目单位及时足额组织项目对应的政府性基金收入，并分年上缴项目运营专项收入用于保障当年债券还本付息。在本金分年偿还后，应对计算利息的本金基数进行相应调减。

方案二：按约定分阶段提前还本。这种方案是指在债券项目建设期仅支付利息，不偿还本金，待项目进入运营期且项目收益实现后，按照资金平衡方案的项目收益实现情况，约定分阶段的提前还本责任。其中，20年期及以上期限债券可考虑每5年提前还本一次，20年期以下期限债券可考虑每3年提前还本一次。本金分阶段偿还后，计算利息的本金基数应相应调减。分阶段还本可规避某一年度因不可抗力因素等影响导致当年难以按期还本情况发生。

方案三：实行带赎回条件提前还本。在债券发行前，约定含提前赎回选择权，若项目收益实现情况较好，可在原债券期限基础上，按事先约定提前N年选择行使全部或部分赎回权，并提前通过公告告知债权人。在部分赎回后，计算利息的本金基数相应进行调减。若收益实现不理想，则不行使赎回权，按原先确定的债券期限到期偿还本金。

方案四：灵活提前还本。在债券发行前，约定可灵活提前还本。项目单位可视项目收益实现情况，及时向财政部门提出提前还本申请，及时足额上缴专项收入。在经财政部门核定后，提前一个月发出提前还本公告，告知债券承销商，并按时履行提前还本责任。本金提前偿还后，应对计算利息的本金基数进行相应调减。

注：

1．含有特殊条款是指包含提前赎回和分期偿还条款，下文同。

◇ 本文原载《债券》2023年1月刊

◇ 作者：宁波市财政局　王红光　孙佳璐　张一格　王哲　杨亦臻

◇ 编辑：马致远　印颖　涂晓枫