來源：中國經營報

本報記者 石健 北京報道

進入春季，城市更新、片區開放等項目相繼在多地上馬開工。《中國經營報》記者注意到，綜合打包項目成爲不少典型性片區開發中運營的新模式。

什麼是綜合打包項目？一位參與該類項目的行業人士告訴記者，“綜合打包項目即將公益性項目和經營性項目進行綜合打包，充分利用政策紅利和資源配置，實現城投公司經營性收益。但是，也要注意城投在開展綜合打包模式中的項目選擇，是否符合綜合打包的政策要求，是否符合當地的經營環境。如果綜合打包項目能夠順利落地，一方面可以實現城投公司業務增長，另一方面還可以倒逼城投投融資市場化。”

“綜合打包項目”漸流行

一位城投公司負責人告訴記者，綜合打包項目主要適用於典型性片區開發，因爲在典型性片區開發中，會有中央或者地方的政策支持，比如財政資金、土地政策、金融配套支持等，如果單憑經營性項目或者公益性項目並不能夠使得政策紅利最大化，但是通過綜合項目打包，可以讓項目更好落地。

綜合打包項目究竟應該可以應用到哪些具體項目之中？對此，有業內人士告訴記者，“一般綜合打包項目針對的是典型性片區開發，即EOD模式、城市更新、特色小鎮開發等。”

而記者通過採訪發現，眼下，使用綜合打包項目較多的則是EOD模式。

山東一位城投公司負責人告訴記者，“所謂EOD模式就是打造綠色生態辦公區，即以生態保護和環境治理爲基礎，以特色產業運營爲支撐，推動公益性強、收益差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業項目有效融合一體化實施，組合開發，從而實現關聯產業反哺生態環境治理，既提升生態環境質量又促進項目建設和產業發展，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化。”

對於如何進行項目打包，該負責人進一步介紹說，“EOD模式最大優勢在於支持項目總體進行打包開發，打包範圍非常廣，可以包括已建、在建或未建項目、公益、準公益性或經營性項目，又或者一、二、三產項目，都可以進行總體打包，拼盤開發。其次是多元資金拼盤。從資金渠道來看，PPP、社會資本、中央預算內補助等均可用於EOD項目開發。更值得關注的是，不足部分還可以由政策性銀行解決。最後是助力片區開發。推動由傳統的‘平臺融資+土地財政’模式轉向‘EOD+片區開發’模式，籌劃得當可形成內循環，規避政府信用背書和還款承諾。”

不過，亦有業內人士認爲，城投若想進軍EOD領域繼而想綜合打包項目，還需要考察自身的經營性項目與公益性項目是否具有強產業關聯性。“但是這隻針對EOD項目，因爲EOD畢竟具有較強的專業屬性，對於像城市更新、特色小鎮開發這類項目，國家明確鼓勵項目與周邊的土地進行綜合開發利用，因爲這類屬於全產業開發。”

雖然眼下不少城投公司正通過試水綜合打包項目來實現收益，但是也有不少城投行業人士認爲，在實際操作中，實現市場化平衡並非易事。一位行業人士給記者算了一筆賬，“比如一項公益性項目需要投資10億元，在不計算融資成本的情況下，但是10年期收回，那麼一年就要有1億元的經營性利潤。需要注意的是，這1億元並非經營性收入，而是經營性利潤，那麼實際的經營性收入要大於1億元，這並不是一件容易的事情。雖然有關方面也在鼓勵該做法，但是還需要城投公司進行很好的項目前評估。”

“此外，還應該與當地實際相結合。”對於承接哪些項目，該行業人士說，“比如今年來說，文旅項目預計會市場環境而走熱，但是也要看當地是否有充沛的旅遊資源。如果有資源，那麼可以通過綜合打包的方式，打造一個新的消費產品和新的經營增長點。但是，如果城市或者只是縣域內並沒有相應的旅遊資源，則要慎重考慮後續收益問題。”

在該行業人士看來，眼下進行的綜合打包項目應該遵循“宜小不宜大”的原則，“儘量將投資額控制在公司資金可承受的範圍之內，以‘做成一個項目是一個項目’爲目標，這樣才能夠實現城投平臺高質量發展”。

亟待市場化運作

記者也注意到，綜合打包項目需要投資的資金通常爲幾億元到十幾億元，甚至有的項目要在幾十億元。對於如何打通融資渠道，一位正在參與綜合打包項目的城投公司業務人員告訴記者，“首先應該考慮配置資金的時限問題，眼下我們正在打包的項目需要將資金配置到10年以上。公益性項目投資收益期限要明顯長於其他商業項目。對於片區開發、城市更新、生態環境治理等地方政府項目，投資收益期限在10年至20年之間，甚至更長。從投融資角度來說，一方面需要金融機構給予長達10年以上的貸款，另一方面自然也就需要配以10年以上的項目資本金。”

對於資金來源，該工作人員認爲，“實際上，綜合項目打包也是倒逼城投平臺能夠走市場化道路，擁抱金融機構。目前，對於綜合打包項目一般城投平臺採取的方式是‘資本金+項目貸款’。但是，城投一般能夠拿出的資本金在20%左右，剩下的大部分資金需要通過金融機構融資。所以，綜合打包項目能否融到相應的資金，也與自身的資質和資金狀況密切相關，也同時要求城投平臺不能再依託政府尋找資金，而是通過市場化融資運作。經營性項目與公益性項目的綜合打包方式的基本原理容易理解，但是在項目實施過程中卻存在着較大的難度和衆多需關注的要點。無論是政府、社會資本還是金融機構，都應對自身參與的項目進行認真、深入的剖析，從合規性、合理性、可融性的多重角度，編制出具有落地性的方案。”

不過，有金融機構負責人告訴記者，對於綜合打包項目來說，雖然城投公司有意與金融機構進行對接，但也是雙向選擇的過程。“公益性項目因其性質和類別比較簡單，容易被金融機構接受，也就是說融資比較方便。但是對於其中的經營性項目，則需要進行甄別。比如現在市場上比較活躍的經營性項目包括康養文旅、房地產、商業等各種產業。但是經營性項目存在一定的不確定性和不可預期性，一些項目在投入運營後可能不會帶來比較穩定持續的收益。對此，這也提示城投公司在進行綜合項目打包的過程中，要對自身的項目進行評估和審查，尤其是要與金融機構做好溝通工作。”

在上海國有資本運營研究院投融資中心首席專家羅桂連看來，城投要想綜合項目打包，自身也需要用市場化方式和邏輯推進具體項目運作。“城投要想轉變爲真正的市場競爭性主體，難度是有的。但是，從現在開始，就要作出改變，比如新增公益性項目的投資，需要建立公益性項目實現機制。首先，城市公益性項目的投資計劃，要跟城市長期綜合財力相匹配，不能過高標準過大規模。其次，新建公益性項目要跟存量資產盤活、公共資源有效利用、城市人口集聚和產業發展更好地匹配。”

羅桂連認爲，要深度挖掘公益性項目的長期綜合財力要素，比如土地出讓金、工商企業稅收收入、城市功能提升紅利等方面。“這樣產業發達，才能成批培育上市公司的部分城市，還可以通過產業投資，享受資本市場的紅利。”羅桂連提示說，“承擔公益性項目投資建設任務，是城投存在的起點。城投們要基於這個起點，構建起可持續的發展模式。”