財聯社

當地時間週一，美聯儲提前公佈了監管副主席巴爾週二將向美國參議院銀行、住房和城市事務委員會提供的證詞。他首度向外界披露了美聯儲對硅谷銀行破產倒閉的理解，以及美聯儲對銀行監管、審查，以及對監管制度的反思。

（來源：美聯儲）

以下爲證詞全文：

證詞

銀行監管

監管副主席邁克爾·S·巴爾

美國參議院銀行、住房和城市事務委員會，華盛頓特區

布朗主席，高階委員（少數黨的最資深成員）斯科特，以及其他委員會成員，感謝大家今天給我在硅谷銀行（硅谷銀行）的監管和法規方面提供證詞的機會。

我們的銀行系統是穩健和有彈性的，擁有強大的資本和流動性。美聯儲、財政部和聯邦存款保險公司（FDIC）一起，採取果斷行動保護美國經濟，增強公衆對我們銀行系統的信心。這些行動表明我們致力於確保所有存款安全。我們將繼續密切關注銀行體系的狀況，並準備使用所有的工具來應對任何規模的機構（潛在的危機），以確保整個系統安全穩定。

與此同時，過去幾周的事件引發了關於不斷演變的風險的疑問，以及應該採取哪些措施，使得個別銀行的問題不會破壞對（其餘）健康銀行的信心，並威脅到整個銀行體系的穩定。我首要考慮的是保持全國各地、各種規模社區銀行的實力和多樣性。

硅谷銀行的失敗是因爲銀行管理層未能有效管理其利率和流動性風險，然後在不到24小時的時間裏遭受了無保險存款人破壞性和意外的擠兌。硅谷銀行的倒閉意味着需要對所發生的情況進行徹底審查，其中也包括美聯儲對該銀行的監管。我致力於確保美聯儲對任何監管或監管失誤充分負責，並徹底解決出現的問題。

我們的第一步是確定事實，對硅谷銀行在其失敗前的監管和法規進行毫不留情的審查。這次審查將是徹底的、透明的，並在5月1日前向公衆報告。報告將包括機密的監管信息，監管評估和壓力測試材料，以便公衆可以自行進行評估。當然，我們也歡迎並期待外部審查。

這家銀行爲何會倒閉

首先，硅谷銀行的倒閉是管理不善的典型案例。它具有集中的商業模式，爲科技和風險投資行業服務。同時，它的增長速度非常快，在2019年至2022年間資產規模翻了三倍。在新冠疫情初期，隨着科技行業的蓬勃發展，硅谷銀行見證了顯著的存款增長。銀行將這些存款的收益投資於較長期的證券，以提高收益和增加利潤。然而，銀行沒有有效地管理這些證券的利率風險，也沒有開發有效的利率風險衡量工具、模型和指標。

與此同時，銀行未能管理其負債風險。這些負債主要由風險投資公司和科技行業的存款組成，這些存款高度集中且具有較大的波動性。由於這些公司通常沒有運營收入，所以他們以現金存款的形式在銀行保持大額餘額，用於支付工資和運營費用。這些存款人通過風險投資公司網絡和其他方式相互聯繫，當壓力開始時，他們實際上共同發起了銀行擠兌。

銀行倒閉的過程

硅谷銀行解決問題的動作太慢了，具有諷刺意味的是，它最終旨在加強資產負債表的行動，引發了無保險存款人的擠兌，導致銀行的最終倒閉。具體來說，在3月8日（星期三），硅谷銀行宣佈，在一次出售證券以提高流動性的過程中，造成了18億美元的虧損，並計劃在接下來的一週內籌集資本。無保險存款人將這些行動解讀爲銀行陷入困境的信號。他們將注意力轉向銀行的資產負債表，對所看到的情況感到不滿。

作爲回應，社交媒體上湧現出大量關於擠兌的討論，無保險存款人迅速採取行動逃離。3月9日（星期四），存款人以驚人的速度提取資金，從銀行中提取超過400億美元的存款。在週四晚上和週五早上，銀行預計當天會有更大規模的資金流出，他們沒有足夠的現金或抵押品來應對這些非同尋常且迅速的資金流出，最終於3月10日（週五）倒閉。

在硅谷銀行剩餘的儲戶中，恐慌情緒蔓延，他們看到自己的儲蓄面臨風險，他們的企業由於銀行的倒閉有可能無法支付工資。

傳染效應與政府的回應

硅谷銀行的倒閉可能會產生廣泛的傳染效應，對更廣泛的銀行體系造成損害。無保險存款人無法取得資金的前景，可能會促使存款人質疑美國商業銀行整體的安全性和穩健性，導致其他銀行組織出現了困境的跡象，由FDIC接管的Signature Bank也經歷了一場導致銀行失敗的存款擠兌。3月12日（星期日），在聯邦儲備委員會和FDIC董事會一致建議下，財政部長批准了針對硅谷銀行和Signature的系統性風險例外（對儲戶全額剛兌），這使得FDIC能夠擔保這兩家銀行的所有存款。這兩家倒閉銀行的股權和其他負債持有人未受保護，高層管理人員也被立即解職。

此外，在財政部的批准下，聯邦儲備委員會設立了一個臨時性貸款工具，即銀行期限融資計劃，以允許銀行獲得額外的流動性以滿足任何意外的取款需求。該機構允許銀行以面值抵押安全的國債和機構證券，最長可借款一年。結合銀行的內部流動性、穩定的存款、其他外部來源和貼現窗口貸款，這個新工具爲整個銀行系統提供了充足的流動性。

我們對倒閉銀行的審查

在硅谷銀行倒閉之後，鮑威爾主席和我立即同意，我應該負責審查導致硅谷銀行失敗的諸多原因。硅谷銀行是一家有銀行控股公司的州際會員銀行，因此聯邦儲備委員會完全負責對銀行進行聯邦層面的監管。加利福尼亞金融保護和創新部——州監管部門已經宣佈將對其對硅谷銀行的監管進行審查。

在聯邦儲備委員會的審查中，我們正在研究硅谷銀行的增長和管理，我們與該銀行的溝通，以及適用於該銀行的監管要求。由於這個過程仍在進行中，我在提供明確結論方面的能力將受到限制，但我將關注我們所知道的以及我們關注的地方。

到目前爲止，所揭示的情況顯示，硅谷銀行的風險管理和內部控制不足，無法跟上銀行的增長。2021年，隨着銀行規模的迅速擴大，銀行進入了大型和外國銀行組織（LFBO）組合，以反映其更大的風險狀況，並被分配給了一個新的監管團隊。資產在1000億至2500億美元之間的LFBO企業需要遵循一些加強的審慎標準，但達不到更大的銀行或全球系統重要銀行（G-SIBs）的水平。

2021年底，通過六項與銀行流動性壓力測試、應急資金和流動性風險管理相關的檢查，監管部門發現該銀行流動性風險管理方面存在不足。2022年5月，監管部門提出了三項與董事會監管無效、風險管理薄弱以及銀行內部審計功能相關的發現。2022年夏天，監管部門將該銀行的管理評級降低爲“普通”，並將銀行的企業級治理和控制評爲“不足-1”。這些評級意味着銀行沒有“良好管理”，根據銀行控股公司法第4（m）條，增長將受到限制。2022年10月，監管部門與銀行高層管理人員會面，對銀行的利率風險狀況表示關切。2022年11月，監管部門向銀行提交了有關利率風險管理的監管發現。

2023年2月中旬，工作人員向聯邦儲備委員會董事會彙報了利率上升對一些銀行財務狀況的影響以及工作人員應對銀行問題的方法。工作人員廣泛討論了這些問題，並特別強調了硅谷銀行的利率和流動性風險。工作人員表示，他們一直在積極與硅谷銀行溝通，但事實證明，直到3月9日意外的銀行擠兌，銀行的脆弱性才完全顯現出來。

審查重點關注監管

對於美聯儲的審查，讓我先從銀行監管開始講起。對於所有非全球系統重要銀行（G-SIBs），聯邦儲備委員會根據資產規模組織其監管方法。我們最大、最複雜的銀行——G-SIBs——在大型機構監管協調委員會（LISCC）組合中受到監管。資產在1000億美元以上但不屬於G-SIBs的銀行在LFBO組合中受到監管。資產在100億至1000億美元範圍內的銀行在區域銀行組織（RBO）組合中受到監管。資產不足100億美元的銀行在社區銀行組織（CBO）組合中受到監管。

正如我提到的，硅谷銀行增長極快，從2021年的RBO組合轉到LFBO組合。RBO組合中的銀行由較小的團隊監管，他們每季度與銀行溝通，並每年進行有限次數的針對性檢查和全面檢查。在LFBO組合中的銀行由更大的團隊監管，他們與銀行持續溝通。與RBOs相比，LFBO銀行接受更多的針對性檢查，以及全年對資本、流動性和網絡安全等風險進行評估的橫向（跨行）檢查。此外，LFBO組合中的銀行受到具有更高監管標準的監管框架約束，包括資本、流動性和治理方面的加強標準。

在我們的審查中，我們關注聯邦儲備委員會的監管是否適應銀行的快速增長和脆弱性。儘管聯邦儲備委員會的框架關注規模閾值，但規模並不總是風險的一個好指標，特別是當銀行採用非傳統商業模式時。正如我在本月的一次演講中提到的，聯邦儲備委員會最近決定建立一個專門的創新活動監管小組，由一支專注於創新活動風險的專家團隊組成，這將有助於未來加強對像硅谷銀行這樣的銀行的監管。

但是，這家銀行的獨特性和對科技行業的關注並不是全部原因。畢竟，硅谷銀行的失敗是由於對利率風險和流動性風險的管理不善造成的，而這些風險在銀行業是衆所周知的。我們的審查正在考慮幾個問題：

監管方法在識別這些風險方面有多有效？

一旦風險被識別，監管者能否區分對銀行的安全與穩健構成實質性威脅的風險？

監管者是否具有緩解對安全與穩健的威脅的工具？

董事會和儲備銀行的文化、政策和實踐是否支持監管者有效使用這些工具？

除了提出這些問題之外，我們還需要詢問爲什麼銀行無法在足夠的時間內解決和應對我們發現的問題。解決發現的問題不是監管者的職責；解決銀行問題的職責在於銀行的高級管理層和董事會。

審查重點在監管

現在讓我談談監管。2019年，在《經濟增長、監管減輕和消費者保護法案》通過後，聯邦儲備委員會修改了其監管框架，保留了適用於G-SIBs的加強審慎標準，但爲所有其他大型銀行量身定製了要求。在倒閉之時，硅谷銀行屬於“第四類”銀行，這意味着它受到的審覈標準要比2019年之前適用的標準寬鬆；這些標準包括更低頻次的美聯儲壓力測試，沒有銀行自行進行的資本壓力測試要求，資本規劃和流動性風險管理標準也更寬鬆。硅谷銀行不需要向聯邦儲備委員會提交清算計劃，儘管其銀行需要向FDIC提交清算計劃。由於過渡期和雙年度壓力測試的時間安排，直到2024年，即越過1000億美元資產門檻的整整三年後，硅谷銀行才需要接受壓力測試。

同樣在2019年，銀行監管機構爲大型銀行量身定製了資本和流動性規則，因此，硅谷銀行不受流動性覆蓋率或淨穩定融資比率的約束。此外，硅谷銀行不受補充槓桿率的約束，其資本水平無需反映某些證券的未實現損失。

所有這些變化都在我們審查的範圍內。具體來說，我們正在評估更嚴格的標準是否會促使銀行更好地管理（能）導致其倒閉的風險。我們還在評估在這些標準下，硅谷銀行的資本和流動性水平是否會更高，以及更高的資本和流動性水平是否會阻止銀行的倒閉或爲銀行提供更大的抗壓能力。

持續努力瞭解和應對新興風險

正如我幾個月前談到資本時所說，我們必須謙虛地看待我們和銀行管理者預測未來金融危機如何展開、損失如何產生以及金融危機可能對金融系統和整個經濟產生何種影響的能力。

硅谷銀行的失敗說明我們需要繼續努力提高銀行體系的抗壓能力。例如，提出並實施巴塞爾III最終階段改革，以便更好地反映銀行資本需求中的交易和操作風險。此外，根據我們之前的預先提案規則制定通知，我們計劃爲非G-SIBs的大型銀行提出長期債務要求，以便爲它們提供一定的吸收損失資源，並允許以不構成系統性風險的方式進行清算。我們需要利用多種情景加強壓力測試，以捕捉更廣泛的風險範圍，並揭示傳染途徑，例如我們在最近的一系列事件中所看到的那些。我們還必須探討我們的流動性規則和其他改革，以提高金融體系的彈性。

此外，最近的事件表明，我們必須在不斷變化的技術和新興風險的背景下更新我們對銀行業的理解。爲此，我們正在分析最近的事件，加深對我們關於銀行業、客戶行爲、社交媒體、集中和新型商業模式、快速增長、存款擠兌、利率風險和其他因素的瞭解，我們正在考慮這對我們應如何監管和監督金融機構以及我們如何思考金融穩定的影響。

聯邦儲備委員會的核心使命之一是促進我們監管的銀行的安全與穩定，以及金融體系的穩定，以確保系統支持美國家庭、企業和社區的健康經濟。深入審查硅谷銀行的失敗並探討其更廣泛的影響對於我們維護這一使命的責任至關重要。

謝謝，我期待您的提問。（完）