过于谨慎的财政纪律是否会掣肘对未来的投资?

近期德国宪法法院裁决,将2021年额外预算中用于抗击疫情的600亿欧元贷款资金转给气候与转型基金(KTF)的举动是非法的,该基金旨在为德国迈向碳中和目标的重要项目提供基金,从充电基础设施、氢气项目到电池工厂。

随后,“等米下锅”的德国财政部不得不宣布,禁止在2023年年底前新增额外支出,这在许多领域都造成了巨额支出亏空,在财政计划方面造成了混乱。本周,德国政府将围绕预算问题进行讨论。

此次预算危机为德国改革其独特的“债务刹车机制”提供了新动力,但这也再次考验目前德国由三党联合组成的联合政府的合作能力,而德国不少评论家对此并不看好,部分原因在于,达成共识通常需要一个大联盟政府,类似于当年引入债务刹车机制时德国前总理默克尔所领导下的基民盟(CDU)/基社盟(CSU)与社民党(SPD)所组成的大联盟政府一样。

德国柏林自由大学现代中国学院客座研究员、对外经济贸易大学中国-欧盟经济合作研究中心资深研究员史世伟在德生活教学多年。他对第一财经记者表示,朔尔茨政府目前的第一任期,看起来较为谨慎,而且确实协调起来比较困难。

他对记者解释道,回看本届政府在组阁的时候,某种意义上绿党和自民党都是“咬着牙进来的”,即都想参与执政,但并不是特别想合作,“举例而言,基民盟和绿党在州一级层面是有合作,但自民党和绿党在州层面有合作吗?”

600亿欧元亏空

上述600亿欧元资金来源为疫情期间的一个基金,但相关款项并未使用。

在德国总理朔尔茨领导的本届联合政府上台时,就将这笔资金的额度转入了气候与转型基金,该基金总额度为1000亿欧元。在德国宪法法院作出裁决后,这600亿欧元就无法使用了,而气候转型基金对于朔尔茨政府乃至德国各级州政府都十分重要:这是专门用来推进气候保护、促进德国向碳中和经济转型的。

此裁决的直接影响是,德国政府无法在2023年年底前新增额外支出,其中就包括分配资金以维持能源价格和电价。

在地方和产业方面,影响巨大。譬如,钢铁制造商萨尔茨吉特(Salzgitter)首席执行官格罗布勒(Gunnar Groebler)就警告说,德国的大型能源用户必须致力于将德国作为一个基地,以避免欧洲最大经济体的非工业化进程。

他表示,如果钢铁或化工等工业所需材料的制造商因能源成本过高而离开该地区,“你将面临失去整个生产价值链的风险”。

8月,有32%的受访工业企业向德国工商会(DIHK)表示,他们更倾向于在国外投资,而不是在国内扩张,这一比例比上一年调查中的16%高出一倍,其原因就是能源问题。

德国钢铁业正对欧洲未来对所谓绿色钢铁的需求下大赌注,投入数十亿欧元进行转型,最终将用依赖清洁氢气和电力的技术取代煤气炉。

格罗布勒说:“(资金缺口)给德国政府带来了很大的压力和责任,他们必须拿出一个初步的解决方案,而且要相对迅速。”

此外,与美国芯片制造商英特尔公司就萨克森-安哈尔特地区的工厂计划达成的数十亿欧元的国家补贴协议,被认为是德国向碳中和经济转型的关键,现在该补贴也悬而未决了。

债务刹车机制能改吗

德国联邦政府2023年财政预算总额约为4760亿欧元,如果要填补600亿欧元的财政空洞,要么提高征税,要么取消或继续暂停债务刹车机制。

德国的债务刹车机制是伴随着此前全球金融危机所产生的特殊产物,旨在全球金融危机后稳定德国公共财政。

从2009年开始实施的债务刹车机制规定,德国联邦政府不得为德国各州一层级政府举债,联邦政府的新增财务赤字不得超过国内生产总值(GDP)的0.35%等。疫情暴发后,德国2020年推出一揽子经济纾困计划,暂停遵循债务刹车机制三年,不过该暂停即将到期。

同时,更重要的是,该债务刹车机制已经写入宪法,如果想取消,需要获得德国议院中三分之二多数的支持,考虑到德国基民盟和基社盟以及德国自民党对债务刹车机制的支持,得到三分之二多数票数的可能性甚微。

德国财政部部长林德纳就多次表示,取消债务刹车机制是绝对不可触碰的红线。

不过,德国商界和政界也越来越意识到,多年以来,德国的投资不足。根据评级机构Scope Ratings的数据,与其他获得AAA评级的经济体相比,德国在过去十年中的投资缺口已经达到约3000亿欧元。

史世伟对第一财经记者表示,在他的研究中,德国在研发等领域非常稳定,譬如多年来虽然研发投入增长不低,但是也不快。同时,德国的研发投入领域较为集中。近20年,德国的研发主要围绕机械制造、化工、工业电子等同汽车相关的环节。

目前唯一的现实出路,看起来是继续暂停遵循上述债务刹车机制中的相关条款。

荷兰国际集团(ING)首席经济学家布热斯基(Carsten Brzeski)表示,这将迫使德国政府在本周连续第四年暂停债务刹车机制,这清楚地表明改革是必要的,“债务刹车机制是在欧洲出现债务可持续性问题、德国希望以身作则时实施的。现在,德国尤其面临增长和竞争力问题。当时代发生变化时,债务刹车机制也应随之改变。”他称。

他并补充道,德国的债务与GDP之比仅略高于60%,而法国、意大利和西班牙的债务与GDP之比则超过100%。

不过,来自基民盟和自民党的声音仍表示,要坚持遵守债务刹车机制,而绿党对此坚持反对。实际上,如果气候与转型基金(KTF)出现问题,对绿党的冲击最大。绿党参加联合执政时,即以推动德国实现碳中和转型为目标,如不能遵守承诺,将无法向选民交代。

经济部长罗伯特-哈贝克(Robert Habeck)在24日的一场会议上即表示:“现在的债务刹车机制,是我们自缚双手于背后,来进行一场拳击比赛。”

史世伟对第一财经记者表示,自进入联合政府以来,在诸多政策目标方面,绿党都发现实现不了,而且也诚实承认了,譬如以风能风机为例,目前建设速度就太慢了,而“绿党本身最大强项就是搞绿色转型,如果这一目标都实现不了,选民对他们肯定有很多看法”。

杜塞尔多夫大学政治学教授马夏尔(Stefan Marschall)认为,鉴于需要超级多数党的支持,债务刹车机制改革将是德国传统上最强大的政党--社民党和基民盟组成的另一个大联盟政府的项目,而任何改革都需要合作,因此改革能否迅速到来值得怀疑。

史世伟也认为,未来在2025年大选时,有重新出现一个大联合政府的可能性。

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