摘要

欧洲民主陷入危机的一个重要原因是,老龄化社会下老年人口和移民人口比重持续上升、劳动人口比重持续下降所造成的欧洲人口结构失衡以及由此而引发的老龄化危机。老龄化状况持续加剧会导致养老支出激增,进而恶化财政支出结构并迟滞经济发展,也会加剧不同社会群体间的不满,进而扩大社会分裂。西方民主制度存在的机能不足问题导致应对老龄化危机的改革措施难以奏效。选民、政党和利益集团为追求个人利益最大化而开展的交易政治为加剧老龄化危机提供了制度通道,民粹主义利用老龄化危机威胁民主政治的基础、运行和合法性,进一步降低了西方政治体系解决老龄化危机的机能,多党议会制存在决策效率低下和内阁更迭频繁的体制弊端,阻碍了养老改革措施的及时出台和有效执行,是欧洲老龄化社会民主困境的具体表现。

关键字

欧洲老龄化社会; 欧洲人口结构; 交易政治; 民粹主义; 议会政体

作者简介

程同顺、史猛：南开大学周恩来政府管理学院。

本文原载于：《当代世界与社会主义》2019年第2期

原文

以自由主义民主为根本特征的西方民主制度曾被认为是 20 世纪最为成功的政治实践之一。从价值观念来看，建立在平等与自由两大信仰之上的现代民主观念，体现着天赋人权、人民主权、人人平等、政治自由等现代社会的人类文明价值;就现实效能而言，以定期选举、政党政治和代议制度为核心内容的代议制民主政体作为必要条件，保障了欧洲近几个世纪的繁荣富强。然而，在冷战结束后尤其是近十年来，西方民主制度却遭遇了前所未有的威胁和挑战: 2009 年率先爆发于希腊并蔓延至欧洲多国的主权债务危机进一步冲击了本就遭到全球金融危机破坏而十分脆弱的欧洲经济; 2015 年开始的难民危机冲击着欧洲的稳定与团结，难民摊派方案加剧了欧盟的内部分裂，甚至诱发了 2016 年的英国脱欧公投; 此外，民粹主义在近十年来显著抬头，甚至借助民主制度规则在不少国家登上了权力之巅。导致西方民主制度走入困境的因素很多，但人口老龄化及其对人口结构的改变是一个不可忽视的重要因素，也是民主困境很难得到有效破解的重要原因之一。欧洲是老龄化程度最深和最为普遍的地区，同时也是饱受民主危机困扰的地区。本文选取欧洲尤其是欧盟多国为研究对象，以人口结构变迁为研究起点，探讨老龄化与民主政治相互影响进而演化为多重危机的互动关系。

一、欧洲人口结构的变化及影响一体化”与“水平去一体化”

半个世纪以来，欧洲人口数量并未发生显著增长，但人口结构却发生了翻天覆地的变化，并对欧洲国民经济以及社会发展产生了明显的负面影响，但针对性的改革措施却难以持续和奏效。

( 一) 欧洲人口结构的变化

欧洲人口结构的改变表现在老龄人口比重持续上升、劳动群体人口比重下降以及外来居民比重上升三个方面。首先，欧洲老龄人口比重持续上升且进程加快。从 1960 年起，欧洲各国生育率和死亡率均呈现出不断下降的趋势，平均预期寿命大幅延长。由此造成了人口结构中位数持续上升、老龄化进程明显加快的变化趋势。由表 1可知，欧盟绝大多数国家已经是“深度老龄化”国家，且老龄化程度呈现出持续加剧的趋势，其中，意大利、德国、希腊和葡萄牙既是老龄化程度绝对值非常大的国家，也是老龄化增速十分迅猛的国家，已经步入了“超级老龄化”时代。

其次，劳动群体人口比重持续下降，抚养比攀升。在一个人口结构较为健康的社会，由于有大量未成年人口能够持续充实到劳动人口中去，整个社会抚养比较低。然而，一旦老龄化进程加速，一方面，大量需要抚养的老龄人口会从劳动群体中流出，老年抚养比持续增长; 另一方面，由于生育率持续下降，导致未成年非劳动群体向劳动群体流入能力下降，虽然未成年抚养比的下降能够在一定程度和时间内抵消老年抚养比的增长，但这种平衡是非持续的，必然会随着未成年抚养比的稳定而被打破，进而形成超高的整体抚养比。从图 1 中可以看到，欧盟老年抚养比呈现出较高速率的持续增长态势，这与欧洲持续加剧的老龄化程度是印证的。至于整体抚养比，在 1991—2011 年间呈现出基本持平态势，期间甚至略微下降。

这说明在此期间未成年抚养比的下降抵消了老人抚养比的增长。但从 2011 年起，社会整体抚养比急剧攀升，原因在于生育率趋于稳定后，不再下降的未成年抚养比难以抵消老年抚养比的增长，整体抚养比也就随之增长。

最后，移民群体人口比重持续上升。老龄化社会中十分低下的生育水平无法实现常规模式的劳动力供给，西欧各国劳动力严重不足的问题只能通过大规模吸收外籍劳动力的方式解决，经济发展得越好、老龄化程度越高，吸收外来劳动力的动力越强烈。据欧盟统计局统计，2015 年欧盟吸收外籍移民 240 万 人，约占欧盟总人口的4. 72‰。这一数据虽然在表面上看起来不起眼，但结合以下三点分析可以看出其影响人口结构的严重之处: 第一，吸收移民是一个持续过程，几十年累积的数量不可轻视; 第二，外来移民生育意愿更高，移民群体的增长速度远高于当地居民;第三，移民并非均衡分布，而主要集中在经济发展较好的大国。以德国为例，除了引进一般劳动力人口外，还接收了大量难民，这也是自 2011 年起德国外来移民人口大幅增长的原因。

根据图 2 可知，仅 在 2006—2015 年 间，德国 就 吸 收 移 民697. 8 万人，约占总人口的 8. 6% ; 拥有移民背景的人口足有 1700 万，占总人口比重高达 21% 。这一比例足以影响德国人口结构。外来移民多以青壮年及其子女为主体，是一个非老龄化群体，会对移民人口占总人口比重的持续上升起到加成作用，但对欧洲整体老龄化趋势却没有太大改善意义。

( 二) 老龄化持续加剧的危害

老龄化持续加剧对经济和社会发展破坏巨大，会导致所谓的“老龄化危机”。一方面，老龄化持续加剧会导致公共养老金、老年医疗和长期照顾等财政支出逐年攀升，尤其是养老金支出，既呈现出较高占比水平，又表现为快速增长态势。例如，2014 年，欧盟平均养老金支出已经占到了GDP 的 13% ，其中，希腊这一数据在 2013 年更是高达 17. 7% ，十年间增长了 56. 64% 。然而，失去“生产型”人口结构的有力支撑，如此高昂的财政支出是难以为继的。因此，大规模借债成为弥补财政赤字的“鸵鸟”手段，并最终演化为欧债危机。此外，老龄化危机还具有强烈的溢出效应，其对公共财政的直接影响会传导到整个国民经济。被老龄化“异化”了的财政支出过多偏向于非生产性支出，这种不尽合理的财政支出结构弱化了经济发展动力，同时为应对主权信用危机而作出的战略调整也会延缓经济发展。另一方面，老龄化持续加剧会扩大社会分裂。首先，老龄化迟滞经济发展会使本就不容乐观的就业形势更加严峻，失业人群面临着被社会边缘化的危险，与主流群体产生隔阂。其次，当地居民对移民政策持保守态度，他们不仅担心大量移民会挤占其就业机会和福利资源，更担心移民的多元文化与欧洲主流文化形成文明冲突。而且这样的冲突在难民危机中已然显现，由于文化和宗教信仰迥异而导致本地居民与难民彼此不满和敌视，甚至导致一系列恶性事件。最后，逐年增加的养老支出和为应对老龄化危机而开展的改革，包括削减福利、延长退休等，都会造成代际间的利益失衡，进而引发代际不平衡乃至代际冲突问题。

( 三) 应对老龄化危机的改革困难

在老龄化状况得不到有效改善的情况下，欧洲各国政府普遍采取了提高退休年龄的应对办法。例如，英国计划到 2020 年将最低退休年龄提升到 68 岁，法国将退休年龄由 60 岁提高到 62岁，德国于 2012 年起将职工退休年龄逐步提升到67 岁。各国普遍采取这一做法的原因在于，下调退休金水平、上调缴费率等其他应对手段都是对社会福利的直接削减，缺少操作的政治空间。然而，延迟退休年龄也是存在刚性的“天花板”，试想，又有谁愿意雇佣将近 70 岁的老人呢? 也就是说，现有应对老龄化危机的措施不具备可持续性。另外，从政策效果来看，养老支出每每随着选举活动而水涨船高，针对老龄化危机的改革措施迟迟未出台或得到有效执行，民众往往不配合甚至抵制政府的种种改革措施，这种局面即使不能武断地把改革定义为“失败”，但不得不说其效果有限。造成这种局面的原因在于，在“祛价值而重事实”的观念影响下，民主被简化为一系列的空洞指标，甚至把“一人一票”的选举当做民主的根本体现，诚如熊彼特所说: “民主的方法就是那种为作出政治决定而实行的一种制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票而取得作出决定的权力”。因此，老龄化持续加剧不仅会增加老年群体的选举权重，迫使政党为了赢得选票而对养老政策妥协，也会破坏民主政治所依存的社会基础，进而影响到民主政治的实际运行; 反过来，民主政治运行不畅也会阻碍解决老龄化危机措施的出台及实施。应该看到，欧洲应对老龄化危机的改革措施之所以在民主政治框架内存在诸多困难，原因在于西方民主制度在应对老龄化危机问题上存在机能不足的问题。

二、老龄化社会的危机是交易政治的恶果

欧洲的经济发展状况已经很难支撑其高水平的社会福利事业，尤其是在老龄化成本不断攀升的情况下，以削减养老金支出为主要内容的社会福利改革政策势在必行。但现实情况却是，社会福利改革政策的制定和实施都是一个举步维艰的过程，甚至出现了越改革社会福利水平越高，政府为了应对日益攀升的财政支出不得不大规模举债的局面。究其原因，选举政治规则下政党、选民与利益集团就公共政策而开展的交易政治是不可回避的话题。交易政治论是将交易经济学的研究范式嫁接到政治学研究的产物，通过把政治比做市场，把政治过程的若干要素如选民、政党、选票和公共政策分别比做市场中的消费者、供给着、货币和商品来研究政治过程中各主体的行为逻辑，其根本出发点是理性人假设。在政治市场上，选民、利益集团、政党及其成员、政府官员等行为主体基于个人利益最大化的考量，在“成本—收益”核算的基础上相互讨价还价。然而，个体的理性往往会导致集体的非理性，每个个体都追求收益最大化的结果只能是公地悲剧下的最终收益最小化。把养老政策改革放到交易政治论的框架内分析，出台什么样的养老改革政策是选民、政党和利益集团交易的结果，当民主政治逐渐异化为政治精英为了执政而竞争选票的选举民主时，围绕选票而产的多方个体理性交易行为则会产生老龄化危机这一“恶果”。

( 一) 投票场域下政党与选民的直接交易政治

当民主政治简化为选举民主时，执政的根本方式就是赢得选举，那么，“为了赢得选举而制定政策，而不是为制定政策去赢得选举”就成为理性政党的根本行为逻辑。同理，选民的理性体现在为了追求个人收益的最大化而把选票投给他认为“将比任何别的政党提供给他更多利益的政党”。在赢得选举的正向激励下，无论是执政党还是在野党，都会选择向作为消费者的选民供给投其所好的公共政策来换取其手中的选票，从而实现政党和选民彼此效用的最大化。其中，最受欢迎的政策莫过于那些能够直接提升公众生活水平的高福利政策了，因此，理性的政党为了执政，都会以维持和提高现有福利标准作为竞争的有力手段，这也就为养老金的攀升提供了制度通道。上述情况在因老龄化加剧而改变选民结构的情况下将更为显著。以 2013 年德国大选为例，60 岁及以上的居民占潜在选民的 1 /3 以上，是 30 岁以下的潜在选民的两倍有余，并且老年人口的投票率( 79. 8% ) 明显高于青年一代( 60. 3% ) ，这就进一步加大了老年人口在潜在选票构成上的权重，意味着老年选民对选举结果的影响逐步增加。因此，在一人一票的竞选规则下，理性的政党及其候选人都会把老龄人群视为关键票仓而作出政策上的倾斜。当然，这种交易只会加重老龄化危机。

交易政治不仅提供了增加养老支出的制度通道，更为严重的是压缩了养老制度改革的政治空间。解决因老龄化加剧而产生的福利超载和财政支出暴增的问题，适度地削减养老财政支出、增加税收来源和延迟退休年龄是必要且立竿见影的手段。但在交易政治的场域下，上述三项改革措施都不是选民所愿意接受的，提供这些政策就很难得到选民手中的选票。如此，改革的责任必定让位于获选的理性，政党及其候选人只会对养老改革持愈发谨慎的态度，不敢轻易削减福利，否则就会遭受因不遵守交易规则而带来的惩罚和损失。

在现实政治中不乏这样的实例。面对因老龄化程度持续加深而逐渐显化的社会危机，法国政府于 2010 年制定了以延迟退休年龄和缓领全额养老金为核心的一系列削减老年人福利的措施草案。然而，这一草案甫一出台就受到了以工人为主要群体的多方强烈抵制，并引发了全国范围内的抗议、罢工和街头示威，导致社会秩序动荡不堪。虽然萨科齐政府强势顶住了来自于民众的压力，从而成功地推动了改革法案的正式出台，然而，却因为违背了交易政治的规则致使上述“成功”以支持率一路下滑为政治代价，更是在连任竞选中以失败收场。显然，萨科齐不是其他理性的政党和政治家所效仿的目标，欧洲的政治家们并不是不能认识到老龄化的危害及改革的必要性，但他们更为心知肚明的是，改革往往意味着失去选票。因此，不论是左翼还是右翼政党，不论是执政党还是在野党，都很难会从国家长远利益出发制定养老政策，政党与选民政治交易所造成的公地悲剧催生了老龄化危机。

( 二) 利益集团中介模式下政党与选民的间接交易政治

交易政治行为在选举结束后以利益集团为中介围绕着公共政策继续展开。日常政治运行中的交易政治过程可以分成两个阶段，分别是选民和利益集团进行的交易政治阶段、利益集团和政党开展的政治交易阶段。

民主赖以实现的政治制度取决于民主单位的规模，当民主单位上升为拥有大量人口和广阔地域的大型民族国家这一层面时，代议制民主就成了必需品，伴随着公民将更多的管理决定权移交给代表，“国家的政府不可能是高度参与性的”和“普通公民不可能对之有太多的影响”这两个现代民主政治的根本困境就产生了。面对政治民主滑向“选主政治”的威胁，选民并不是只能选择被动接受，而是可以积极地通过与利益集团进行交易以获得间接参与的渠道，即各种利益集团将所代表群体的意见表达出来，并通过一系列的政治活动对政治决策产生实质性的影响，而选民为利益集团提供的则是对利益集团生存发展至关重要的政治能量与合法性。具体到老龄化而言，针对老龄化危机政府预实施的削减福利、提高税收和增加养老金缴纳基数等，都不是普通民众所乐见的，但囿于地位不匹配、对话机制不完善和“乌合之众”性质，民众在与政府的养老金改革博弈中处于下风，自然催生他们把利益诉求转向利益团体。以与选民联系十分紧密且利益相关度较高的工会组织为例，对养老金改革最为敏感的工人群体自然要求工会组织参与到改革政策的决策过程中，尽可能维护工人现有福利水平。同时，工会组织则会要求工人参加工会活动，诸如罢工和游行示威等，借以通过强化工会力量和提高社会影响力来加大与政府谈判的筹码。至此，交易政治的第一阶段得以完成，民众的意志得以集中和表达。

经过第一阶段的交易和整合，各个利益集团具备了以利益维护为导向的行动方向。为了实现所代表群体的利益诉求，利益集团开展与政党、立法或行政部门以沟通、游说和交易为主要手段的院外活动，以便把本集团的利益诉求体现在公共政策中。当然，同样遵循理性原则的政党、立法或行政部门及其成员是以获得利益集团的额外支持作为接受院外活动的前提的。总之，强势的利益集团会利用寻租的手段以完成交易政治的第二个阶段，即利益集团和政党完成交易。至此，选民与政党以利益集团为媒介的交易政治最终完成，形成了一个由“公民、利益集团和政策制定者等多个行动者组成的政策生物链”。这样的“政策生物链”能够很好地保障公民权利。但是，不可否认的是，选民力量再一次绑架了公共政策，集体理性的养老福利改革被迫让位于个体理性，催生老龄化危机的公地悲剧再次显现。

三、老龄化社会危机孕育的民粹主义对民主政治构成威胁

民粹主义的出现和发展都需要一定的条件。由持续加剧的老龄化带来的各种负面影响，如主权债务危机、代际矛盾、持续增长的移民和经济发展放缓等，都为民粹主义的复兴提供了必要的土壤。可以说，老龄化危机的加剧成为当前民粹主义事件扎堆出现的重要原因之一。民粹主义的核心内涵包括如下四点: 强调人民大众的历史地位与价值，鼓吹人民至上; 在否定代议制政体的前提下又会积极利用选举政治的漏洞来强化政治参与; 崇尚绝对的平等，反对和否认精英的作用，要求任何决策都应该由公众直接参与制定; 刻意煽动民意制造社会分裂以漠视少数的权利。凡此种种，都对当前西方民主政治制度形成了严峻的挑战。然而，现代西方民主政治的制度设计与机制运行很难应对民粹主义的冲击，现代西方民主政治在社会发展的正常状态下是卓有成效的，但是当社会面临发展困境———如老龄化危机而激发出民粹主义———西方民主政治往往办法不多，就会出现机能失调而束手无措的局面，遑论主动地遏制民粹主义的发展了。

( 一) 老龄化危机加剧社会撕裂，破坏民主政治基础

在全球化和欧洲一体化进程推动下，欧洲原有的社会进一步解构，社会阶层分化显著，加之经济危机和经济转型，导致一部分群体被边缘化，欧洲社会内部的对立和不满日益显现。由于老龄化危机进一步加剧了社会撕裂，为民粹主义的产生提供了土壤，反过来，民粹主义又采取“二元论”的手法渲染这种分裂，通过煽动民意刻意地制造和扩大社会分裂，以强化其动员能力。在这一闭合循环过程中，社会孕育了体量巨大的不信任甚至敌视元素，民众产生了对政治共同体的认同危机，对民主政治构成了巨大的挑战。从这个意义上讲，民粹主义撕裂了民主政治赖以生存的社会基础。民主政治不是空中楼阁，需要严苛的社会条件，在异质化程度较高的社会，以选举民主为核心的西方民主政治是很难成功的。虽然内部冲突与紧张是复杂社会的特征，但价值观的一致却是社会生存发展的必要条件，如果冲突和紧张突破了政治机制有效弥合的阈值，不同阶层与团体的价值观冲突就会导致政治认同的缺乏，而现代民主政治的稳定与有效运作恰恰依靠的就是对政治共同体的高度认同。从这一角度来看，由老龄化危机而加剧的民粹主义严重破坏了民主政治的社会基础，对民主政治构成了巨大挑战。

( 二) 极端政党利用老龄化危机，没有原则地迎合民意如果说上文提及的在选举政治模式下主流政党为赢得选票而向选民承诺的行为尚在体制承受范围内的话，具有典型民粹主义特征的极端政党为赢得选票而采取刻意迎合选民心理的竞争手段的下线是非常低的。在正统政党体制下，彼此竞争的政党多采取的是对立但不敌对的“论争式竞争”理念，其出发点是如何治理好国家，竞争点在于采取什么样的治理手段和政治见解，虽然普遍存在为了赢得选票而迎合民众的现象，但是基于治理好国家的政党责任，主流政党常常考虑得更加长远与更具根本性，以求在治国政策与迎合民众之间形成一定的平衡，既能在一定程度上体现民意，又能推动国家的健康发展。反之，在民粹型政党看来，政党竞争是一种“敌对式竞争”，竞争对手都是必须要打倒的敌人，而不是和而不同、有序竞争的对立面。在这种理念指导下，民粹型政党为赢得选票，采取的都是无下限迎合民众的策略，如简明的口号和快速见效的措施，比如贸易保护、劫富济贫、孤立主义等性质的政策，这些方案实行起来简洁方便，甚至在短期内还会有一定的效果，但从长期来看，却是不利于国家发展的。就人口老龄化而言，化解危机的一项重要举措就是适当减少养老金和医疗服务的财政支出，改革现有福利保障模式，施行较为紧缩的财政政策，使福利水平与当前的经济发展水平相协调。不过，虽然这样的改革措施从长远来看是必要和正当的，但由于直接福利的迅速缩水而承受前所未有的生存和发展压力的普通民众必然会对此十分不满和强烈抵制，因此，声称代表他们利益的民粹型极端政党就有了发挥的空间。民粹型极端政党一边高喊一系列反对改革的口号，为普通民众提供发泄不满和反对现有政府与体制的通道; 一边罔顾实际，刻意制定高福利、高工资的社会保障政策来吸引民众支持以强化政治影响力。意大利的“五星运动党”、奥地利的自由党、法国的“国民阵线”都是此类民粹型极端政党的代表，其中以“反紧缩”为口号的西班牙“我们能”党最为典型，它领导民众反对延长退休、反对财政紧缩政策、反对削减福利，在短短两年的时间内发展迅猛，首次参加大选就赢得了 69 个众议院席位。虽然绝大多数民众能够理性地看待民粹型极端政党，并且欧洲各国现行的议会选举机制也能起到规制作用，但普通民众有维持和增加福利的要求，民粹主义政党有获取民众支持的需要，二者一经结合，结果就是在民粹型政党的压力下执政党的政策更加倾向于迎合民意，致使国家财政支出不断增长，老龄化危机越发严重。

( 三) 反精英反养老改革，冲击现有体制合法性

面对日益加剧的老龄化危机，欧洲各国虽举步维艰但也纷纷采取了以“改革经济、整顿财政、削减福利”为主要内容的一揽子改革方案，如法国将退休年龄延长到 62 周岁，意大利将缴费率由原来的 28. 30% 大幅增加到 32. 7% ，希腊两次削减养老金水平等。 从欧洲爆发的普遍大规模反改革示威游行来看，在这些改革方案制定过程中普通民众的利益表达并未得到重视，更多地表现为精英主导的政治模式，这也是当前西方政治民主趋向精英民主的缩影。与此相应的是，民粹主义具有反精英的精神内核，奉行人民至上，强调人民大众的地位和价值，否认精英的历史作用和价值。当由各国“政治正确”的建制派政治精英为应对老龄化危机所制定的各项改革政策遇到由老龄化危机加剧而不断滋生的民粹主义时，结果只能是民众不满，政府失信，正确且必要的改革政策因阻力巨大得不到有效实施，代价最终都会转移到普通民众身上。民粹主义反精英的价值追求除了无谓地反对各项政府改革政策外，也会对现有民主政治体制造成冲击。精英主导政治在很大程度上是代议制民主蜕化的必然结果，作为体制受益者的政治精英又会形成联盟以维护代议体制，竞争性的民主程序使得非精英很难进入选举程序，精英控制政治的实质得以形成。因此，民粹主义在反精英的同时自然会反对现有体制，崇尚直接民主和大众参与，排斥间接民主，否定代议制，在政治参与上通常采用非制度化的和较为激进的参与方式，诉诸情感而非理性。各国现行的一揽子养老改革方案虽然必要却以直接损害当前利益为代价，民众反对声虽高却缺少反制政府改革措施的能力，用选票说话的方式在一定程度上也被选举制度所限制。突破现有体制从而寻找体制外的政治参与和利益表达渠道成为民粹主义操纵民意的新动向。由于体制外的民粹动员总是打着人民的旗号，声称代表民意，其潜台词就是当前政府罔顾民意，从而严重冲击了现有体制的合法性，政治动乱的危机已然潜伏。

四、多党体制迟滞养老改革

欧洲民主政治的一个主要支柱就是以多党制、权力制衡和有限政府为核心内容的议会制政体。在这一政体中，议会居于国家政治场域的核心，日常政治活动围绕议会展开，选举结束后的政党斗争也相应地转移到议会进行。议会政体的形成有着特殊的时代背景，例如，当时尚未形成大规模的垄断集团，国家政权的设计要体现和满足各个阶层的政治诉求; 历经民主革命后脆弱的民主制度需要按照严格的权力制衡思想确立的政体加以保护; 当时的政治事务体量较小且较为简单，行政效率不是主要的着眼点。现代意义上的议会政体在经历了 200 年的发展后，尤其是在二战结束后和平、稳定和繁荣的社会环境保障下，可以说早已成熟。但是，成熟也在一定程度上代表着僵化和滞后，制度的发展空间已到尽头。当今世界发展和变化之快与议会政体确立之初的时代不可同日而语，因国家政治事务的激增而对政府效率以及稳定的要求与权力极端分散化的议会政治体制相矛盾，体制弊端日益显现。具体到养老政策改革而言，既要针对老龄化危机及时出台改革措施，又要基于老龄化不可逆转的趋势制定改革的长远规划，并在政策的生命周期内不得随意更改和中断。然而，这两项要求在议会政体自身弊病的制约下很难得到满足: 一是多党制衡导致决策效率低下，很难及时出台应对老龄化危机的政策; 二是执政联盟的不稳定导致政府更迭频繁，很难实现养老政策改革的稳定性和连续性。例如，意大利是典型的议会多党制，也是老龄化危机比较严重的国家，考察意大利议会政体运行状况可以很好地了解议会政体是如何制约养老改革政策出台和执行的。

( 一) 决策效率低下使养老改革政策难以及时出台

议会制的一个设计出发点就是通过代表不同利益群体的政党进入议会来调和统治阶级内部矛盾，由于各政党间意识形态分布广泛而单个政党代表利益集中，议会中往往会有较多数量的政党，且不易形成拥有绝对多数席位的大党。因此，任何一个政党即便是执政党，要想通过自己的提案，都要在多轮的议会讨论和彼此讨价还价中形成妥协，如果政党缺少严明纪律，代表政党的议员不能与政党行动一致，则更会加剧决策结果的不确定性和形成决议的难度。更有甚者，在野党仅仅为了反对而反对，朝野相互拆台和攻击而导致一些重大法案得不到通过，必要的行政决策被无限期搁置，政府疲于应对议会内的党争而难以有效施政。总之，议会制多党制这一制度设计呈现出“制衡有余而效率不足”的格局。以意大利为例，意大利政党林立，由于实行比例代表制和议会门槛限制较低的缘故，议会中活跃的政党多达十余个，通常隶属于中左或中右两大阵营，两大阵营常处于均势的格局，因而使得议会中小党权力较大，有时甚至能够成为决策博弈中的“关键加入者”。历史上，代表少数人利益的议会小党阻止政府采取任何行动的情况并不少见，意大利历届政府难产的养老改革无不是“否决政体”的牺牲品。例如，2011 年贝卢斯科尼联合政府推行退休改革方案，但因遭到联合执政伙伴北方同盟的反对而失败，一度还发生了议员因养老金改革之争在国会大打出手的一幕，虽然贝卢斯科尼以本人下台为条件换取北方同盟对改革方案的支持，但新上任的蒙蒂政府的养老金和退休年龄改革方案仍然因遭到自由人民党和北方联盟的坚决反对而寸步难行。同时，意大利的参、众两院拥有完全相等的权力，任何一项议案必须保障在“文本相同”的前提下经参、众两院以 2 /3 的绝对多数通过后方能生效，这一制度设计也会导致效率低下。伦齐在宣誓就职时曾喊出“每月一改革”的漂亮口号，并提出了一揽子改革方案，但现实情况却是，伦齐政府只掌握了众议院的多数席位而导致改革措施处处受到掣肘，在不到三年的执政时间内完成的改革屈指可数。例如，伦齐政府的劳动力市场改革方案从 2014 年 6 月提出到 2015 年 9 月正式签署，历时长达 15 个月，在立法过程中被迫进行了多次妥协。

( 二) 内阁更迭频繁使养老改革政策难以保持稳定

多党制议会政体的另一个体制弊端是政府更迭频繁。在多党参与竞争模式下，很难出现一党独大而单独组阁的情况，政党基于执政的目的，通常选择组成联盟，在竞选前，先与自己执政理念相近的政党组建竞选联盟，竞选结束后，由获得议会多数席位拥有优先组阁权的政党或政党联盟联合其他政党或联盟共同组阁，以求达到议会半数以上席位的执政要求。通常情况下，上述两种结盟形式都会出现，因此，多党联合执政成为多党制议会政体的一般形式。然而，基于共同利益联合起来的联盟也会因为利益分歧而分裂，一旦小党撤回对大党的支持，政府便会立即倒台。此外，由于根本利益难以协调而组阁失败的情况也屡见不鲜，长时间没有中央政府的状态也时有发生。因此，在内阁频繁更迭的情况下期待改革政策能够得到稳定执行简直是天方夜谭。意大利堪称内阁更迭的典型，自 1946 年以来，意大利已经更换了65 届政府，每届内阁平均存在时间仅为 13 个月。联合政府中政党数目较多是造成内阁更迭频繁的重要原因。2000—2001 年阿马托第二任政府竟然包含八个政党，如此之多的政党利益和政治意见必然很难协调，政府在短时间内垮台也就不难理解了。因此，多党联合政府很难形成一个稳定的养老改革政策。例如，意大利莱塔政府进行了提高意大利退休年龄、停止因通胀上升而向高收入退休人员增加养老金发放、提高销售税和财产税、实施财政紧缩的改革，然而，随着莱塔政府的下台，这些改革政策在不到一年的时间内就流产了。

五、结语

欧洲老龄化社会出现民主困境的原因和表现与各国的政治体制是分不开的，但其折射出来具有共性的东西对于其他国家民主政治的探索与建设同样具有参考意义。中国的老龄化情况不同于欧洲，中国虽然在 2000 年就步入了老龄化社会，但并未形成真正意义上的老龄化危机，对经济和社会的冲击有所表现但可控，并未对政治进程构成明显影响。不过，中国老龄化具有“未富先老”的特点，同样蕴含着财政和资金风险。因此，人口老龄化应该成为全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国进程中不可忽视的变量。相关方面要从中国实际出发，做到未雨绸缪，既要做好迎接老龄化程度进一步加剧的全方位准备，也要发挥领导力，做好人口发展规划，优化人口结构，避免出现老龄化危机。

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GIIS2009