十九屆中央紀委三次全會強調，要深化國家監察體制改革，研究監察法實施過程中的新情況、新問題，實現執紀執法貫通、有效銜接司法。自監察機關專門行使職務犯罪調查權後，監察調查如何與刑事訴訟有序銜接的問題是監察體制改革中最重要的問題之一。近日，中央紀委國家監委網站就監察調查與刑事訴訟銜接過程中的有關問題，採訪了國家監察委員會特約監察員、中國政法大學訴訟法學研究院教授卞建林。

卞建林

問：監察機關與其他機關在案件管轄上應該如何協調對接？

卞建林：各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依法對所有行使公權力的公職人員進行監察。國家監察體制改革的重要內容之一就是將原由檢察機關承擔的職務犯罪偵查職能轉至監察委員會，這也改變了以往我國刑事案件職能管轄的格局。去年新修改的刑事訴訟法對監察機關與其他機關在案件管轄上的協調對接問題作出了規定，具體來看：

其一，監察委員會依法調查職務違法和職務犯罪，故有權管轄公職人員實施的貪污賄賂、濫用職權、翫忽職守等職務犯罪案件。根據《國家監察委員會管轄規定（試行）》的相關規定，具體又包括了6類犯罪88個罪名。

其二，人民檢察院可以管轄在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件，具體涉及14個罪名。對於公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，也可以由人民檢察院管轄。

其三，除法律另有規定之外，刑事案件由公安機關管轄。

其四，人民法院管轄自訴案件。

當監察機關與其他機關對案件產生管轄競合時，原則上應當根據監察法第三十四條的規定，實行由監察機關爲主導的原則。即被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關爲主調查，其他機關予以協助。但需要指出的是，實踐中可以由監察機關與其他機關協商解決管轄問題，即建立案件管轄的前置協調溝通機制。這是因爲“一刀切”地適用監察機關爲主導的原則，可能與監察機關承擔的反腐敗職能不符，反而不利於某些案件的辦理。同時，根據司法實踐的經驗來看，當產生職能管轄競合的情況時，以涉嫌主罪來確定管轄主體也往往更利於案件的辦理。這與監察法第四條所確立的互相配合原則也是相一致的。

問：留置措施與刑事強制措施銜接過程中應該注意哪些問題？

卞建林：監察法第四十七條對留置措施與刑事強制措施的銜接作出原則性規定：“對監察機關移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調查人採取強制措施。”修改後的刑事訴訟法第一百七十條則進一步明確：“對於監察機關移送起訴的已經採取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留後的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長一日至四日。人民檢察院決定採取強制措施的期間不計入審查起訴期限。”由此可見，在監察機關調查的案件進入到刑事訴訟以後，應當先由檢察機關採取拘留措施作爲過渡並利用拘留的期限進行審查，作出是否適用刑事強制措施的決定。

在留置措施與刑事強制措施銜接過程中，需要注意兩個問題：

第一，留置措施與刑事拘留的銜接是“自動銜接”，而是否需要變更採取其他強制措施，則必須經過檢察機關嚴格審查。即對已經採取留置措施的被調查人，一律適用先行拘留，檢察機關應當利用先行拘留的過渡期，對是否適用逮捕、取保候審或者監視居住進行審查決定。如果檢察機關決定適用逮捕措施，則應依照刑事訴訟法的規定進行審查批捕與羈押必要性審查。如此才能將留置措施納入刑事法治軌道，依法保障被調查人的合法權益。

第二，對於程序發生倒流的情況，即檢察機關審查起訴時決定逮捕的犯罪嫌疑人，如果退回監察機關補充調查後應當如何處理。這其中涉及刑事強制措施的轉換、羈押地點的改變、期間的計算甚至是刑期折抵等問題。我認爲，應當適用“案退人不退”的原則，即使案件退回監察機關補充調查，也不宜恢復留置措施。這是因爲退回補充調查並未改變案件已經進入審查起訴階段的事實，且無論是從便利與效率的角度考量，或是基於對被羈押人監管安全的考慮，都無必要再重新恢復適用留置措施。

問：監察程序與公訴程序銜接過程中應該注意哪些問題？

卞建林：監察調查程序與刑事公訴程序的銜接應當建立在配合與制約的原則之上，即監察機關行使監察調查職權應當嚴格遵守監察法和其他法律的有關規定，與檢察機關互相配合、互相制約，以保證法律準確有效地執行。

其一，在監察調查程序與刑事公訴程序的銜接過程中，檢察機關應當對監察機關移送案件從認定事實、審查證據、適用法律等進行全面審查，嚴格把好事實關、證據關、法律關、程序關，確保監察調查程序與公訴程序的規範銜接和案件質量。

其二，對於經審查有刑事訴訟法規定的不起訴情形的，經上一級檢察機關批准，檢察機關應當依法作出不起訴的決定，監察機關認爲不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級檢察機關提請複議。

其三，在監察調查程序與刑事公訴程序的銜接過程中，還應當依法發揮檢察機關的法律監督職能，這主要表現爲檢察機關對於監察案件的退補，即檢察機關對於監察機關移送起訴的案件，經審査認爲需要補充覈實的，應當退回監察機關補充調査，必要時可以自行補充偵查。對於退回監察機關補充調查的，監察機關應當及時開展相關調查工作，並向檢察機關積極反饋有關補充調查的情況。案件是否退補或者不訴，一切取決於事實和法律。此外，爲提高退回補充調查的質量，按照中央推進以審判爲中心刑事訴訟制度改革意見的精神，檢察機關應當對退回補充調查提出明確的要求和指導性意見。

問：監察程序與審判程序銜接過程中應該注意哪些問題？

卞建林：監察調查程序與刑事審判程序的銜接必須貫徹中央有關精神，體現司法改革成果。黨的十八屆四中全會明確提出“推進以審判爲中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗”。當下我國正在推進以審判爲中心的訴訟制度改革，其主要內容就是要確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。其主要目的是使各專門機關、各辦案部門、各訴訟階段重視庭審的決定性作用，嚴格證據標準，確保案件質量。推進“以審判爲中心”，需要進一步理順偵查權、檢察權和審判權分工配合制約的關係，強化審判權在司法權力配置和運行中的核心地位。從此意義上來看，對調整監察機關與審判機關的關係也是相契合的。在監察程序與審判程序的銜接過程中，人民法院應當通過法庭審理對監察調查收集的證據進行審查，對監察調查的行爲進行評價，對監察調查的結論進行裁判，對以違法方法收集的證據進行排除，從而發揮刑事審判對監察調查的制約作用。

其一，非法證據排除規則同樣適用於監察調查，因而當監察案件進入到審判階段後，法院有權對調查收集證據的合法性進行審查，對確認或者不能排除存在以非法方法收集證據情形的，對有關證據應當予以排除。

其二，在監察案件進入到審判階段後，如果監察調查收集證據的合法性產生爭議，人民法院認爲需要調取對證據合法性進行審查的錄音錄像，可以同監察機關溝通協商後予以調取。確有必要時，也不排除法院通知監察調查人員或者其他人員出庭說明情況。

其三，以審判爲中心，關鍵在於以庭審爲中心，要真正落實案件事實查明認定在法庭，訴訟證據展示質證在法庭，訴辯意見發表在法庭。對於監察案件，同樣要求全面貫徹證據裁判原則，落實證人、鑑定人出庭制度。人民法院應當堅持以事實爲依據，以法律爲準繩，堅持罪刑法定，疑罪從無，堅決防止設定“零無罪”“零上訴”等不切實際的工作目標，從而發揮審判對調查的制約作用，倒逼和促進監察調查保障案件質量。（中央紀委國家監委網站 曹靜靜）