核心提示：从1989年到2019年，《中华人民共和国行政诉讼法》施行已经30年，期间经过两次修订。根据国家发展的现实需要，行政诉讼法增补修订了大量内容，行政诉讼制度发展成果落实到了法律条文中。

贵阳市中级人民法院一起行政诉讼案件时，时任贵州省副省长陈鸣明出庭，代理团正在商议。CFP/供图

《民主与法制时报》记者 周頔 报道

1989年4月4日，第七届全国人大常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，这部总共75条的法律于1990年10月1日起施行。

行政诉讼法的制定和施行，标志着“民告官”诉讼制度在中国变成一项普遍性的公民权利救济制度。行政诉讼法出台后，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等规范行政权力行使的法律相继出台，我国行政立法逐步完善。

行政诉讼法分别于2014年和2017年进行过两次修订，根据国家发展的现实需要增补修订了大量内容，行政诉讼制度发展成果落实到了法律条文中。

2019年是行政诉讼法颁布30周年，行政法学界实务界共同回顾了行政诉讼制度发展，展望法治中国的明天。

从无到有：行政诉讼法立法背后的故事

1986年10月4日，全国人大常委会法制工作委员会设立了行政立法研究组，该小组的成立仪式设在了人民大会堂，包括罗豪才、应松年在内的多位法学家领衔受命，时任全国人大法律委员会顾问的陶希晋担任了研究组顾问。

行政立法研究组的基本任务是“充分研究我国的现实形势和经济与政治体制改革的要求，广泛搜集国内外行政立法的资料。在此基础上，对我国需要制订的行政法应该包含的大致内容提出一个框架，作为一项建议提供给立法机关参考。与此同时，行政立法研究组还将努力担负起今后对其他重要的行政立法提出咨询意见的任务”。

但是，行政法框架的起草工作进展得并不顺利。

据中国政法大学终身教授应松年回忆：“我手下最早的一批硕士生来帮我工作。我们起草了好多份草案，送给陶老审核。但是，都没有得到陶老的认可。”

1986年底，陶希晋去世后研究组失去了指导者，工作开展更加艰难。

之后，传来《民事诉讼法（试行）》立法的消息，给研究组带来了新的思路。

“行政立法研究组就开了个会，决定趁着起草民事诉讼法的机会，把行政诉讼法搞出来。”应松年回忆说。

研究组从1987年2月开始起草行政诉讼法草案。1988年8月，将草案提交给全国人大常委会法工委。法工委在此基础上开始正式起草工作，广泛征求意见，还在《人民日报》上全文公布草案。

“行政诉讼法的这个稿子在人民日报上全文公布了，当时的条款很少，就40多条。公布以后，听取各方各界的意见，汇聚民情民意，几个月的时间很快就形成了一个更好的稿子。”清华大学公共管理学院教授于安回忆说，在征求、听取、收集各方意见的基础上，1988年12月19日到21日，全国人大常委会法工委在北京召开了一个为期三天的座谈会，包括立法专家、国家机关各部委负责人在内的200多人再一次集中讨论。

在起草行政诉讼法的过程中，围绕着立法的宗旨、审查的目的、法院的受案范围、原告的资格、适格被告、举证责任、复议与诉讼的关系、司法变更权、强制执行的性质等问题都发生过激烈的争论。行政诉讼制度作为政治体制改革经济体制改革的一个组成部分，立法过程得到了有力的推动，其制定速度甚至快于启动立法时间更早的民事诉讼法。

1989年4月4日，行政诉讼法在七届全国人大二次会议上通过，决定于1990年10月1日起施行。

从发展到壮大：两次修订完善行政诉讼制度

随着社会主义民主法治建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调的“立案难”“审理难”“执行难”等问题也日益突出，人民群众对行政诉讼中存在的这些问题反映强烈。

为了解决这些突出问题，适应依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求，在行政诉讼法颁布25年后的2014年，行政诉讼法进行了必要的修改。

关于受案范围，学者普遍认为，列举的方式范围过窄，不利于保护公民的权利，所以建议改为概括的方式。但基层法院的法官认为，现在我们国家老百姓的法律意识还不强，法律知识还欠缺。基层法院受理案件没有积极性的情况下，很多案件还是进不了法院。最后综合考量两种不同的观点，还是采用了列举的方式，就是将一些对于老百姓，对公民权利有重要影响的行政行为，明确地加以列举。

关于行政机关负责人出庭应诉制度，行政机关负责人出庭应诉作为一个制度写在法律里面。有利于及时化解纠纷，有利于提高行政机关负责人依法行政的意识，还能够树立司法的权威。

关于复议机关做被告的问题。修改后的行政诉讼法规定，经过复议的案件，复议机关维持原行政行为的，那么复议机关和作出原行政行为的机关是共同被告，复议机关改变的复议机关是被告。

为了解决司法地方化的问题，行政诉讼法修改也从几个方面做了回应。

清华大学法学院教授何海波谈道，行政诉讼法经历了2014年的修订，条文从原来75条增加到103条，原来的75条只剩下25条没动过，修改的幅度还是蛮大的。

2016年行政诉讼法迅速进行了第二次修改，增加了检察机关提起公益诉讼的规定。现在，检察机关提起行政公益诉讼已经在全国推广。

未来展望：行政诉讼与行政审判将发挥更大作用

最高人民法院行政庭副庭长王振宇在中国法学会行政法学研究会2018年年会上谈道，新时代行政诉讼与行政审判将发挥更大作用。

王振宇谈道，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，继续完善行政审判。行政审判30年来的不懈努力，成就是辉煌的，但与此同时，还要保持清醒头脑。

“尽管从制度建设上看，先进国家行政审判的重要制度，我们都有了，但结合整体运转，仍有很大完善空间。客观地讲，按照治理体系能力现代化的要求来衡量，目前也就是七八十分的水平。我们还要继续努力，不断完善，照着100分先进国家的目标去进一步完善。”王振宇说。

按照行政争议多元解决的视角进一步完善行政诉讼，也包括完善争议解决的其他机制，尤其是行政诉讼和行政复议。王振宇谈道，这两大制度功能如何衔接、定位，比如现在复议法可能要启动修改，复议改革、体制改革现在正在进行探索。

对于复议改革，复议机关的定位，跟法院的功能区分，如何衔接，他认为一定要系统思维，多元解决。这里面也包括跟检察机关之间职能分工，都要运用多元争议解决的视角，包括律师参与怎么解决。

王振宇指出，围绕国家大政方针的发展变化，利用一切有利契机发展行政诉讼制度，这是行政审判未来30年最基本的方法论。抓住一切契机，比如对行政审判实际上影响很大的党和国家机构改革，要顺应它，不断完善行政审判；要不断思考，怎么通过把功能进一步完善，反过来助力国家的大政方针实现。比如现在行政领域的放管服改革、改善营商环境等重大政策，行政审判要密切关注。

王振宇还谈道，配套的规则还要进一步完善。新法是行政审判2.0版的龙头。新法里面有很多的新制度和新精神，其中很多是过去行政审判和行政执法从来没有想象过的事情，比如规范性文件的审查，行政协议、一并解决民事争议等等。

他谈道，目前，最高法行政庭正在抓紧制定这些制度落地的配套规则。新制度会带来一些新问题，比如立案登记带来的滥诉问题，都需要一个一个去解决，完善相应的制度。

王振宇谈道，管辖改革需要尽快明确方向。

“管辖改革现在实际上已经启动三年了，这个改革对行政审判未来30年影响巨大。改革现在可能有多种模式，按照中央司改文件，目前各地探索存在多种模式，只要是有利的司法资源都要用起来。但是将来肯定不会采取这么多的模式并行，所以需要尽快明确方向。”

他指出，下一步，需要对各种模式探索进行评估，把可复制可推广的模式选出来供中央决策。原标题：行政诉讼法颁布30年回眸

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