恩格斯曾经指出：

现代的军舰不仅是现代大工业的产物，而且也是现代大工业内的缩影，是一个浮在水上的工厂——浪费大量金钱的工厂。没有什么东西比陆军和海军更依赖于经济前提，要获得火药和火器，就要有工业和金钱。总之，暴力的胜利是以武器的生产为基础的，而武器的生产又是以整个生产为基础，因而是以经济力量，以经济情况，以暴力所拥有的物质资料为基础的。

国防力量的对比，归根结底，是生产力水平的对比，是经济实力的对比。工业落后的国家，可以依靠进口，把本国军队装备维持到一个较高水平，军火生意从来就是赚钱的大买卖。然而金钱财富的积累，却同经济结构、生产规模、资源状况、财政收入来源直接关联。这就注定了国防发展必定受到经济发展的制约。

1875年，清政府决定分南北洋建设海防后，碰到的首要问题便是经费。清朝后期，常例的财源，主要包括地丁、杂赋、租息、粮折、耗羡、盐课、常税、漕折、漕项等方面，以及新增的厘金、洋税、新关税、按粮津贴、续完、捐输、完缴、节扣，综计岁入近8000万两。常例开支，包括陵寝、交进银两、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、河工、采用、织造、公廉、杂支。新增项目有营勇饷需、关局经费、洋款还借、息款等等，年支7000余万两。镇压太平天国和捻军，耗资巨万；西北边陲用兵，也是用费巨大。历年积蓄，几乎罗致一空。所以当李鸿章受命督办北洋海防事宜后，最感棘手的便是经费。他上奏说：“凡事非财不行，而北洋三省财力最窘，无别可筹之款……适当兹经费支绌之地，旁皇无措，展布何从？”又给总理衙门写信，表示北洋欲创设海军，非千万两预算不能集事。“从何开办，推有静候卓裁”。

不久，总理衙门和户部奏请由洋税和厘金项下拨解南北洋海防经费。所谓洋税，即海关税，向分六成和四成。六成用于户部所指定的各项常年开支，四成上缴户部，转入中央财政封存，以备不时之需。然而事实上，四成洋税这些年或提拨陕、黔、淮等军月饷，或留充机器局经费，有些并非紧要用款也在其中挪用。所谓厘金，是一种值百抽一的商业税，本是镇压太平天国时的临时筹款手段，后来也成了一项正税。厘金又分盐斤、百货、洋药三项，其中仅货厘每年即进款一千数百万两，实为大宗财源。

恭亲王具体计划：每年从各地关税中直拨二百数十万两；从苏、浙厘金项下，每年各提银40万两，赣、闽、鄂、粤厘金项下，每年各提银30万两，总计200万两，全部分解南北洋海防大臣沈葆桢、李鸿章兑收应用。两项合计，海防经费每年共达400余万两，实在是笔不小的款项。

方案甫定，李鸿章便发现实际资金到账极少。南洋大臣沈葆桢以为北洋海防基础薄弱，应当尽力创办。他咨明各省关将款先解北洋。然而不久李鸿章向沈葆桢抱怨：“户部所拨海防额款，本为搪塞之计。各关四成，惟粤海、浙海可稍匀拨而为数无几，其余各有紧饷。各省厘金，惟江西、浙江可稍匀拨亦断不能如数，其余皆无指望。统计每年实解不过数十万。”接着，总理衙门和户部又议奏，从光绪二年七月第二个财政年度起，将关税中本解南北洋之款，以一半批解海防大臣，一半委解户部，陆续归还部拨左宗棠西征饷银200万两。这样，每年拨款减去100万两。光绪元年七月至三年六月两个财政年度里，各省关应解海防军费为700万两，而实际仅解200万两，不到名义拨款的1／3。这一状况，除了说明各地财政拮据外，也反映出朝廷指令失范，不能化作各地的具体行动。

与此同时，随着南洋海防事业的进一步发展，各项开支日益增加，原先积存的款项迅速告馨，加之海防经费常被挪垫抽分，李鸿章又迟迟不购铁甲舰，沈葆桢1878年3月上奏，请将海防经费从光绪三年七月第三个财政年度开始，仍按南北洋分解。

此后经费依然不敷。一些省份的厘金自奉拨以来，分文未解。浙江、江西、湖北厘金及各海关洋税实解北洋者，每年平均不过30余万两，不及原定200万两的2／10。1880年，在李鸿章的请求下，总理衙门同意停止提还西饷，将厘金改按八成指标报解。广东、福建厘金60万两正式停止拨付，其他省份以后再有拖欠，查照迟误京饷定例议处。这样，南北洋海防经费总额，从此改为300万两。但人们仍然习惯统称400万两海防经费。

从1875年至1880年6年间，北洋共计收入海防经费482万两，平均每年80万两。1881—1882年略有起色，共收227.3万两，平均每年114万两。1883年、1884年锐减，平均仅得65.6万两，李鸿章只得提用淮军协拨和长芦运库银116万两弥缝额缺。1885年厘金、洋税共收73.3万两，李鸿章又动用直隶海防捐输112.8万两维持开支，每每陷入捉襟见肘、焦头烂额的境地。

1885年，清政府成立海军衙门，主管全国海防建设。户部奏定，从1886年起，原解南北洋收支的海防经费拨归海军衙门收放。李鸿章屡屡致函总理海军衙门大臣醇亲王奕譞，要其保证北洋海防的浩繁开支。

海军衙门的经费来源，除了常年海防协拨外，还在开办时，特拨粤省余存洋款42万余两，间省造船余存洋款60万两，部库所存神机营息借洋款108万两，各省海防捐款100余万两，总理衙门匀拨出使经费25万余两，总计300余万两。这些存款息款，“日拨日消，其涸立待，嗣后无以为继”，而各省协拨依然解不足额。且东三省练饷每年近百万也要海军衙门筹付。不到一年，海军衙门便感到无以应付，只得采取变通办法，将海防协饷仍归南北洋收放，海军衙门只负责支付“定远”“镇远”“济远”3舰及以后购到的巡洋舰的日常开支。于是，海军经费的来源便形成两个方面：一是日常开支，继续从海防协饷内支用。1887年至1894年，北洋方面共获得1000余万两协款，平均每年130万两。南洋1886年从海防经费获得100余万两，以后每年仅得50余万两。二是海军衙门直接拨款。提供“定远”“镇远”“济远”“致远”“靖远”“经远”“来远”7舰及后来增加的“平远”舰薪粮公费、燃料、维修费用。这笔款项为北洋独得。从1886年至1894年，共约400万两。

除了增设各种捐税外，鬻官亦是当时“开源”的重要途径。1884年中法战争爆发后，李鸿章以海防紧迫，饷源枯窘，奏请于北洋开设“军器捐输”。所谓捐输，亦称捐纳，是由朝廷用授予官衔来取得捐款，清朝在开国之初和乾隆年间都曾采用过。鸦片战争后，财政支出激增，战争、灾荒不断，于是广开捐输。京官自郎中以下，外官自道员以下均可购买。结果造成吏治腐败、流品混杂，受到社会舆论的抨击。

新开的海防捐例规定，捐银1000两准给蓝翎，捐银2000两可得四品以下官衔，捐银300两可得三品以上官衔，均准给花翎。兴办之初，报捐者者甚为踊跃，至1886年初，直隶一省即收入白银150万余两。开捐3年，直隶共收银达212万余两之巨，除拨给旅顺建造船坞用款63万余两外，均归北洋海防开销。广东省3年共收捐银113万两，统归本省使用。这一做法，被海军衙门接承过去，进一步鼓励捐纳。1886年至1888年，海军衙门收到各省解来海防捐款银157.8万两。1889年，因黄河年前在郑州决口，朝廷为复修大堤，暂停“海防捐”而开“郑工捐”。次年复开“海防新捐”，在捐例上再作新的优惠。然而报捐者日少。捐输收入成为强弩之末。

仔细研究近代海防经费，可以发现这样一种情况：一方面，海军经费在国家财政支出中所占的比例并不很大。以海军建设主体部分北洋舰队为例，建设这支舰队的全部开支，包括20年的海防协饷，购买外国军舰，以及官兵薪粮、燃料、油修费等等，共用去白银3500万两，仅占同期国库开支的2％左右，远远低于全国陆军部队的军费开支。另一方面，这笔款项在洋务运动各项新兴事业的投资中，耗费又是最为巨大的。北洋海防协饷开支总额，相当于同期江南制造局以及福建船政局从创办到中法战争爆发17年总支出之和。对于一个近于崩溃的封建国家，即使是年度预算2％的海军军费，仍是不胜负担。

更新军队装备，建设近代化海军，是时代发展的需要，也是清王朝维护其统治的需要。建立在小农经济基础上的封建制国家，没有相当的生产力水平和广泛的财源，仅靠各种捐厘税金，要维持一支近代化海军是十分困难的。清政府采用挖肉补疮的办法筹措资金，难免捉襟见肘，并且激化各方面的矛盾。

文章来源：《甲午镜鉴》

（作者：姜鸣）

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