——第十屆國家綜合防災減災與可持續發展論壇側記

●近年來，伴隨氣候變化，極端天氣事件頻發，且全球進入地震頻發期，加上工業化、城鎮化快速發展，我國災害風險高而複雜，呈現出城市設防低、農村不設防的現狀。

●我們對超預期地震災害的準備可能還不夠。改革開放以來，我國經濟建設最集中、人口最密集的地區沒有遭遇大地震，這份“幸運”使得公衆對地震問題的認識越來越模糊。

●城鎮化雖然減少了地質災害易發區的常住人口，但在山地丘陵區，城鎮因擴展需要，向山要地、進溝發展，還有礦山、水庫、能源和交通工程建設會遭遇或引發新的地質災害。

●由於全球化快速推進，通過國際貿易、跨國生產和投資，各種潛在的自然災害及風險，在空間上出現了跨國轉移，在時間上出現了傳播加快，自然災害不僅給災區造成了巨大的人員傷亡、財產損失和環境資源的破壞，並通過社會經濟系統對全球產生影響。

●在積極實施“九大工程”的同時，要依靠科技創新，加強對各種災害風險源的調查研判，推進風險防控工作的科學化、精細化，對各種可能的風險及原因做到心中有數，對症下藥，綜合施策。

●加快劃定各類自然災害風險區劃，全面提高我國物理設防、人文設防和社會設防水平。同時，大力推行綠色發展與綜合災害風險防範理念。

我國是世界上自然災害最爲嚴重的國家之一，災害種類多，分佈地域廣，發生頻率高，災害風險高。這一基本國情決定了防災減災工作的複雜性和挑戰性。

“備豫不虞，爲國常道。”提高自然災害防治能力，是實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求，是關係人民羣衆生命財產安全和國家安全的大事，也是對我們黨執政能力的重大考驗。

5月10日，第十屆國家綜合防災減災與可持續發展論壇在京開幕。與會代表在觀點碰撞中，研究謀劃推進自然災害防治體系與防治能力現代化的思路和舉措，爲國家自然災害防治和應急管理事業改革發展建言獻策。

自然災害多發頻發的基本國情沒有變

今年初，應急管理部、國家減災委辦公室會同多部門公佈的數據顯示，2018年我國自然災害以洪澇、颱風災害爲主，乾旱、風雹、地震、地質、低溫冷凍、雪災、森林火災等災害也有不同程度發生。

“災害種類多，分佈地域廣是我國自然災害的一個顯著特點。”中國工程院院士、中國水利水電科學研究院水資源研究所名譽所長王浩指出，“洪水一條線，旱災一大片”，乾旱和洪澇在我國的分佈範圍較廣。

另外，《中國自然災害圖集（2011—2015）》顯示，“十二五”期間，我國年均受災人次佔全國總人口比例較高的四類災害依次是乾旱、洪澇和地質災害、氣象災害、地震災害。這些災害的空間分佈有一定的規律。

王浩分析：“我國水災南方多於北方；旱災北方多於南方，內陸多於沿海；地震高發區在西南和西北地區；地質災害從發生頻次等方面來看，西南地區屬於高發區。”

國家減災委專家委副主任史培軍進一步指出，京津唐地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區、汾渭平原地區、兩湖平原地區、淮河流域、四川盆地及其西部邊緣山區、雲南高原地區、東北平原地區、河西走廊和天山北坡地區自然災害風險等級較高。

“一方面，這些地區自然致災因子的種類多、頻次高、相對強度大；另一方面，由於人口密度相對較大，地均財富相對較多，這些地區如果自然災害設防水平不高，因災傷亡人數就會較多，直接經濟損失也會較大。”史培軍解釋。

災害損失方面，史培軍在列舉1980年至2016年我國自然災害災情統計情況時說：“過去30年間，我國自然災害造成的直接經濟損失總量在增加，但其佔GDP的比例和因災死亡人數呈下降趨勢。”

數據顯示，2018年，全國自然災害災情較過去5年均值明顯偏輕，其中因災死亡失蹤人數、倒塌房屋數量和直接經濟損失分別減少59%、78%和34%。

儘管如此，國家減災委專家委副主任鄭功成提醒，我國自然災害多發頻發的格局沒有變，尤其是重大自然災害依舊時有發生。在鄭功成看來，災情是國情的重要構成部分，瞭解災害是正確把握國情的前提，而減災即是發展，減損等於增長。

城市設防低、農村

不設防問題依然突出

鄭功成表示，組建應急管理部，能夠把各項防災減災救災工作統籌起來，從體制機制上形成突破，改變以往“九龍治水”的格局。

但是，近年來，伴隨氣候變化，極端天氣事件頻發，且全球進入地震頻發期，加上工業化、城鎮化快速發展，我國災害風險高而複雜，呈現出城市設防低、農村不設防的現狀。

“設防水平不高、城鄉差異較大是我國防災減災工作面臨的問題之一。”王浩分析，我國廣大城市整體設防水平偏低，除個別大城市以外，一般城市的抗震設防烈度都低於8度，抗颱風和防洪水大多都低於“50年一遇”或“百年一遇”；廣大農村地區對地震、颱風、洪水幾乎沒有設防，從而造成了小災大害、因災致貧的局面。

在地震災害方面，中國地震局地球物理研究所研究員高孟潭敲響了警鐘：我們對超預期地震災害的準備可能還不夠。

“爲什麼過去這麼多災難性事件，我們事先都沒有想到？一方面是我們對災害的認知不足，另一方面是防災減災意識淡薄。”高孟潭解釋，改革開放以來，我國經濟建設最集中、人口最密集的地區沒有遭遇大地震，這份“幸運”使得公衆對地震問題的認識越來越模糊，但這並不意味着這些地區不會發生大地震。

“事實上，地震災害遠看是‘黑天鵝’，近看是‘灰犀牛’，因此必須高度重視地震災害的風險。”高孟潭說。

此外，氣候變化使災害風險更加突出。中國氣象局氣候變化中心發佈的2018年《中國氣候變化藍皮書》顯示，20世紀以來，中國地表年平均氣溫呈顯著上升趨勢，近20年是20世紀初以來的最暖時期。

王浩指出，受全球變暖影響，1961年到2017年，我國極端強降水事件呈現明顯增多趨勢。20世紀90年代中期以來，中國極端高溫事件明顯增多。

在地質災害方面，自然資源部地質災害技術指導中心副主任劉傳正認爲，由於我國地質環境複雜、地質構造活動強烈、氣候變化孕育的局地暴雨頻發和山地丘陵區人類工程經濟活動等多重因素迭加，我國今後相當長一個時期內仍會面臨嚴峻的地質災害形勢。

劉傳正表示，城鎮化雖然減少了地質災害易發區的常住人口，但在山地丘陵區，城鎮因擴展需要，向山要地、進溝發展，還有礦山、水庫、能源和交通工程建設會遭遇或引發新的地質災害。

此外，休閒旅遊或科考探險活動遭遇地質災害的風險也顯著增加。

“全球化發展還導致自然災害傳播和轉移也在加速。”王浩解釋，由於全球化快速推進，通過國際貿易、跨國生產和投資，各種潛在的自然災害及風險，在空間上出現了跨國轉移，在時間上出現了傳播加快，自然災害不僅給災區造成了巨大的人員傷亡、財產損失和環境資源的破壞，並通過社會經濟系統對全球產生影響，造成諸如國際航班延誤、取消，跨國集團生產鏈和供應鏈中斷，陸地和海洋生態系統受損等。

加快推進自然災害

綜合防治體系建設

面對上述問題和挑戰，王浩表示，中國自然災害嚴重，全球氣候變化和經濟高速發展，深刻改變了地理環境格局，使新形勢下災害問題更加突出，迫切需要按照“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災新理念，堅持以人民爲中心的發展思想，尊重自然，順勢而爲，加快推進自然災害綜合防治體系建設，全面提高綜合防災減災救災能力。

2018年，中央財經委員會第三次會議對統籌推進自然災害防治能力建設作出全面部署，提出針對關鍵領域和薄弱環節，推動建設若干重點工程。

國家減災委專家委副主任閃淳昌認爲，在積極實施“九大工程”的同時，要依靠科技創新，加強對各種災害風險源的調查研判，推進風險防控工作的科學化、精細化，對各種可能出現的風險及原因做到心中有數，對症下藥，綜合施策。

閃淳昌指出，當今社會各類突發事件的關聯性越來越強，要更加註重綜合減災，統籌應急資源。在國家層面可以成立國家應急委員會；在地方上，可以借鑑北京等地應急管理機構改革的做法，由應急管理部門承擔應急委辦公室職責，分設若干專業指揮部，充分發揮各有關部門在防災減災救災方面的作用。

史培軍建議，要加快劃定各類自然災害風險區劃，全面提高我國物理設防、人文設防和社會設防水平。同時，大力推行綠色發展與綜合災害風險防範理念。

史培軍強調，生態系統作爲人類社會發展的重要基礎設施，不僅爲人類發展提供了大量物質財富、優質廉價或無價服務，還對緩解各種自然災害風險有十分重要的作用。

“山區植被可以控制和緩解水土流失；平原溼地能夠有效吸納降水和洪澇，明顯緩解和控制洪澇災害；海岸和高原防護林網可以有效控制風災，防禦海岸侵蝕和高原水土流失、風蝕沙化；減少各種溫室氣體排放不僅淨化了大氣，還可緩解全球變暖的進程，對控制極端氣象、氣候與水文事件有着巨大的潛在效能；充分利用日光的各類建築，能做到節能減排，還使建築本身‘輕化’，可起到很好的防震減災作用。”史培軍說。

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