（原標題：深化農地制度改革：創新與權益保護並重 每週金融觀察）

宋珏遐

2018年12月29日閉幕的中央農村工作會議強調，要全面深化農村改革，進一步深化農村土地制度改革、創新農業經營方式、完善農業支持保護制度。

同一天，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了新修訂的農村土地承包法。通過此次法律修訂，農村土地實行“三權分置”制度得以法制化。而其中有關土地經營權融資擔保的內容規定：“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，並向發包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意並向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。”這意味着，於2016年3月正式啓動的“兩權”抵押貸款試點結束，農地抵押貸款業務法律障礙基本消除，同時農房抵押貸款試點中止，並將被納入宅基地“三權分置”改革中統籌考量。

近日發佈的《國務院關於全國農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點情況的總結報告》顯示，截至2018年9月末，試點地區已有1193家金融機構開辦了農地抵押貸款業務，農地抵押貸款餘額爲520億元，且用於農業和其他生產經營的佔99%。

金融機構對農地抵押貸款能有這樣的參與度，歸功於各級政府、成員單位以及金融系統，對確權頒證、交易流轉、農地價值評估和處置等環節完整閉環的合力搭建。其中，原農業部切實推進確權登記頒證工作，目前農村承包地確權登記頒證工作已進入收尾階段；在中央農辦和原農業部的牽頭推動下，幾乎所有的農地抵押貸款試點地區都完成了農村產權流轉交易平臺的搭建工作，多級聯網的農村產權交易平臺也得以逐步完善；試點地區政府通過引入第三方評估機構、組建評估專家庫和金融機構自評估等多種方式，推動着農地價值評估的科學化；各級政府部門和金融機構也通過共同設立風險補償基金、政府性擔保公司和抵押物“預處置”等模式，嘗試降低農地抵押貸款風險……

金融機構在這一業務上的產品和服務創新同樣亮眼。除了積極配合各級政府部門做好有關農地流轉、抵押的基礎工作之外，從目前情況看，多數試點地區在試點期間也都積極根據當地的產業，特別是農業產業特點創新“兩權”抵押貸款產品，有些機構在做農地抵押貸款時，允許打包抵押與生產經營有關的地上物價值，有效提升了貸款上限；有些銀行則主動引入土地流轉保證保險機制，對土地承包方、受讓方的流轉和抵押貸款行爲進行保險，有效防範土地流轉過程中因毀約帶來的經濟損失以及由此帶來的貸款信用風險。

可以說，有了這3年的試點，農地抵押貸款的流程閉環形成，全國上下對農村土地制度改革有了更深層次的認識，農地流轉與抵押貸款的潛在風險也在實踐中被逐步發掘出來。各方都在期待着有法律或規範出臺，對基層執行過程中的實踐或爭議進行直觀判定，金融機構也可以在此基礎上吸收試點期的經驗、教訓，進行更有效的產品與服務創新。

本次農村土地承包法修訂，除了整體將農地“三權分置”制度法制化之外，特別增加或修改了部分條款，以針對在實踐中易出現的侵權問題。例如，在第十六條中增加“農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益”；將第三十條修改爲“承包期內，承包方可以自願將承包地交回發包方。承包方自願交回承包地的，可以獲得合理補償，但是應當提前半年以書面形式通知發包方。承包方在承包期內交回承包地的，在承包期內不得再要求承包土地”等。

但需要做好的銜接工作還不止於此。

農地抵押貸款本質上仍是抵押貸款，其試點希望尋求到的突破在於，在農村土地性質不變的前提下，爲農村土地的流轉集聚以及農村產業的規模化、現代化提供可獲取外部資金的渠道，並且推動農村金融由依賴過去有效抵押物的傳統思維，逐步向更關注資產所帶來的生產經營效益的方向上轉變，爲農村產業發展提供更多的可能與空間。

在之前，農地抵押貸款業務能吸引到如此高的參與度，與政府推動及各部門配合不無關係。甚至在監管方面，原銀監會指導派出機構在不良貸款容忍度等方面對“兩權”抵押貸款作出了特殊安排。但試點期內，金融機構農地抵押貸款業務仍存在創新角度有偏差、僅關注土地靜態價值等問題。

從試點到全國鋪開，不僅僅是一個業務範圍擴大的過程，只有相關的金融產品更具市場化，同時風控和抵押物處置機制更完善，農地抵押貸款盤活集體資源資產、緩解“三農”領域融資難融資貴的初衷才能實現。農地抵押貸款更需要通過金融創新深挖土地資產的動態價值，並通過流轉環節將價值傳遞給農地承包方，讓各參與方從中獲得更多的效益和發展機會，這纔是有關農地抵押貸款更深層次的創新和權益保護的體現，也正是金融機構未來的努力方向。