從農業和農民兩個角度來綜合考慮農政問題，既是理解農政變遷邏輯的要害，又是制定農業政策的關鍵。

一

衆所周知，取消農業稅前，國家向農民收取稅費越來越困難，以致於出現了普遍的幹羣關係緊張和產生了嚴峻的三農問題。之所以如此，其中一個重要原因是國家缺乏與2億多戶分散的、剩餘很少的小農打交道的能力，或者說國家向分散農戶收取稅費的成本極高。且越來越高。正因爲收取稅費成本太高，自2001年開始農村稅費改革，到2006年徹底取消農業稅費。國家與農民關係發生鉅變。

取消農業稅前，雖然國家向農民收取稅費十分困難且成本極高，但國家在向農民收取稅費過程中必須回應農民的生產生活需要，因此，在取消農業稅前，國家與農民的關係可謂“打成一片”，剪不斷理還亂，一方面關係緊張，一方面國家對農民的生產生活十分關切，竭力解決農民生產生活中普遍存在的一家一戶“不好辦、辦不好和辦起來不合算”的共同生產事務。

取消農業稅以後，國家不僅不再向農民收取稅費，而且開始向農村大規模轉移支付。國家給農民分錢，自然不再需要徵求農民意見，考慮農民的需求偏好。結果，雖然有越來越多自上而下的轉移支付，農民進行農業生產的基礎條件卻沒有改善，農業生產越來越難以進行，因爲國家退出農村共同生產事務，單家獨戶的農民無法解決超出單家獨戶的共同生產事務。

不僅如此，國家在向農村轉移支付給農民分錢的過程中，除非按人均分，幾乎所有用於公共設施建設的項目都會遭遇到釘子戶的要挾和農民不同意見的反對。或者說，給農民分錢也會遇到向農民收錢同樣的高成本。不同之處是，收錢必須要有農民願意交錢，徵得農民同意，分錢不用徵得農民同意，但項目資金落地卻必須與農民打交道，這些必須打交道的農民可能索要高價，結果是農村社會中的狠人壞人在國家項目落地時要好處得便宜，其他農民則在一邊冷眼旁觀。好事不好辦也辦不好。

國家分錢做好事但好事不好辦和辦不好，就使得分散小農進行農業生產和維持村莊生活的基礎條件越來越差，取消農業稅前，村社集體尚可爲農戶提供的共同生產服務現在已不再有，農民種田成本越來越高，種田越來越難了。

分錢不好分，是因爲農戶過於分散，經營規模太小，若能改變目前農戶分散經營狀況，將農民土地流轉形成規模經營，則錢就好分，資源就容易下鄉。尤其是農業部門認爲，若能將當前2億多戶分散小農改造爲2000萬個適度規模經營的以家庭農場爲典型的新型農業經營主體，這個錢就很好分，分起來就有效率了。

因此，自上而下，從分錢難的邏輯出發，就有了極強的推動農村土地流轉，培育新型農業經營主體的動力，這是當前農政變遷的一個主要動力。這個動力表現出來，就是當前全國普遍出現的由財政支持推動的農村土地流轉。最近幾年，全國掀起了極其強烈的推動普通農戶土地向大戶等所謂新型農業經營主體流轉的運動，地方政府普遍將土地流轉作爲地方政績，普遍存在給規模經營者以財政補貼，經營土地面積越大補貼越高的情況。進入規模經營的所謂新型農業經營主體也會利用對自己有利的話語來要求更多農業補貼，從而在中央文件中反覆出現“新增農業補貼向新型農業經營主體傾斜”的要求。

二

但是，顯然，在中國仍然有6億多農村人口，且有2億多進城農民工仍然與農村有千絲萬縷聯繫，甚至可能在進城失敗後返鄉的背景下面，農業收入和農業就業對於佔中國人口大多數的9億與農村關係密切人口具有極其關鍵意義。從9億農民角度來看農業，在未來相當長一個時期，農業還必須要爲農民提供基本的收入與就業服務，而不能只是就農業來談農業，更不能只是從方便國家向農村轉移支付的角度來談農業，來要求農業的轉變。

既然還有9億人要依託農業完成家庭和勞動力的再生產，就不能只是從方便轉移支付角度推動農村土地流轉，培育農業新型經營主體，就仍然要站在小農立場上而非僅僅是農業立場上、更非抽象的農業現代化的立場上看問題。因此，就要超出單純農業視角來看農政變遷。

分散小農存在的最大問題是生產生活中公共事務中的搭便車難題，簡言之就是如何解決他們生產生活中一家一戶“不好辦、辦不好和辦起來不合算的事情”。取消農業稅前，國家向農民收稅費同時也回應農民生產生活中的實際需求。正是因此，在取消農業稅前，分散小農仍然有進行農業生產所需最低限度的共同生產條件。取消農業稅後，國家向農村轉移支付多從農業目標出發，而不大考慮分散小農的需求，也沒有爲他們解決問題，導致小農生產越來越難，以致於國家最後出現錯覺，以爲沒有人願意種地，從而不得不推動土地流轉，鼓勵和扶持所謂新型農業經營主體。這種對新型農業經營主體的鼓勵和扶持，又進一步使小農難以獨自面對與解決生產生活中的困難，進一步加速破產。

小農破產必使嚴重的農民問題出現。這顯然也是國家所不願看到及不能承受的。

怎麼辦？

唯一辦法是將自上而下資源主要用於解決一家一戶小農不好辦、辦不好和辦起來不合算的共同生產事務的解決上來。具體就是必須要重建爲小農提供服務的可以回應小農需求的村社基層組織及爲小農提供服務的自上而下的社會化服務體系。

2014年10月2日上午