在中國近現代的政治舞臺上，張作霖、張學良父子堪稱是最具有傳奇色彩和影響力的歷史人物。張作霖死後，他的長子張學良接過了東北的軍政大權，通電宣佈“停止一切軍事行動”，“自非他方危害侵及生存決不輕言戰事”。

國民革命軍和平接收京津地區，北京改名爲北平，國民政府發表對外宣言，“爲建設新國家，今後中國的對外關係將着重於解除80餘年來所受不平等條約之束縛，簽訂相互尊重主權的平等新約，以另闢新紀元”。對於國內的東北問題，馮玉祥等人一度高喊武力討伐，蔣介石從國家全局的角度思考，希望政治解決，他的主張很快得到各方共識。

位於瀋陽的大帥府今貌

1928年6月中旬，蔣介石通過孔繁蔚表態，國民政府要“以政治手腕解決”東北問題，絕不會“以征服者侍奉軍”。7月1日，張學良致電蔣介石和南京國府各要人，明白宣稱，“學良愛鄉愛國，不甘後人，決無妨害統一之意”。19日，熱河都統湯玉麟在張學良授意之下，同時也迫於形勢，通電“易幟”，也就是降下原北洋政府時代的五色旗，升起國民政府的青天白日滿地紅旗。

南京奉行解除不平等條約的“革命外交”，張學良高調錶態不反對中國統一。日本非常着急，擔心自己在東北的既得殖民利益被收回，首相田中義一訓令新任駐奉天總領事的林久治郎，命其轉告張學良：“此際匆促採取迎合南方的態度，非但毫無必要，且有危險。暫應維持現狀保境安民，以觀形勢變化。”

代表北洋政府的五色旗

7月16日、19日，日本又連續向張學良發出警告，甚至不惜以武力相威脅，張學良在熱河易幟後被迫延緩統一進程，他向蔣介石解釋說：“東省易幟，不能立時實行，弟對兄方深愧疚，總之，弟現在實處兩難，不易幟無以對我兄，無以對全國；易幟則禍亂立生，無以對三省父老。”

8月初，日本特使林權助來到東北，勸說張學良不要與南京國民政府妥協。張學良以“統一是大勢所趨”爲由，對林權助表示“沒有法子”。事後，張學良覺得至少還是應該給對方一個面子，於是作出了非正式的承諾：“我保證三個月內不易幟。”

很明顯，東北易幟作爲中國的內政問題，實際上卻是一個“兩國三方”的交涉過程。如果說日本施壓是東北幾度推遲易幟的客觀因素，那麼爲東北集團利益着想，不肯無條件易幟，就是張學良不便明言的主觀因素。

“少帥”張學良

爲了促使張學良加快易幟步伐，南京國府作出了很大讓步。首先，在國民黨二屆五中全會已經作出了年底裁撤各地政治分會的決議下，允許成立東北政務委員會。東北政務委員會作爲東北的最高行政機關，成立之初有委員13人，南京方面只有一個無關緊要的方本仁，其餘皆爲奉系舊部。東北政務委員會編制十分龐大，除了各省及特區政府外，均爲職能部門，其中最爲重要者有：東北交通委員會、東三省鹽運使公署、東北航務局、東三省交涉總署和外交部特派員辦事處等。這些名字聽起來無不彰顯東北的特殊。

軍閥靠軍隊起家，最看重軍權和地盤，張學良當然亦不例外。“國民革命軍隊伍不進入東北”和“南京不干涉東北軍政”，是東北地方開出的最基本條件。張學良主持東北軍政後，銳意整軍，奉軍由45萬精簡至30餘萬，撤銷了原有的方面軍、軍、師等編制，實行“羣旅制”。東北所有軍隊整編爲國防軍和省防軍，國防軍設步兵27個旅、騎兵6個旅、炮兵3個旅（10個團），以及輜重、工兵、坦克、鐵甲車等特殊兵種，是東北軍的主力部隊。

此外，張學良還兼任東北海軍總司令，擁有大小艦艇20餘艘，約3萬餘噸，實力與閩系掌握的中央海軍在伯仲之間。值得一提的是，東北航空大隊裝備各式飛機300餘架，超過國內任何一方，絕對傲視羣雄。

奉軍重迫擊炮部隊

10月初，國民政府改組，蔣介石出任國民政府主席，併兼陸海空軍總司令。爲了提高張學良的地位和聲望，國民黨中常委於10月8日通過張學良爲國民政府委員。張覆電表示同意就任這一職務，但東北易幟爲形勢所迫，仍然需要延期。爲了不使張學良爲難，南京國府在外交上主動分擔日本的壓力，要求日本“勿干涉奉天易幟事，必使中國統一，乃可開始解決各懸案”。

儘管財政不寬裕，蔣介石還是答應每月接濟東北軍餉1000萬元。12月6日，蔣介石又以手諭形式明確承諾：“東北內部，仍由現職各員維持，概不更動。”29日，張學良終於通電宣佈，“遵守三民主義，服從國民政府，改易旗幟”。翌日，南京任命張學良爲東北邊防司令長官，東北軍的番號依次改爲陸軍獨立旅。

國旗總算是換了，可明眼人都知道，東北地方上的軍權、政權、財權，儼然是獨立的，國民政府對東北的統治，事實上是有名無實。如果將東北與南京之間的關係簡單地看做地方與中央、上級與下級的關係，就未免過於幼稚了。易幟之後的東北用今天的話說就是“特別行政區”，所不同是“一國兩制”和“一國兩治”。

易幟後的張學良與東北軍

正如張學良所說：“餘之願與國民政府妥協者，蓋欲完成中國統一，實行分治合作，以實現東三省經濟和平政策也。”這個時候，英、美等國抓住日本出兵山東問題不放，加上日本國內反對黨對田中內閣的猛烈抨擊，日本政府自顧不暇，對東北易幟問題也就只能質疑而不加反對了。張學良對林久治郎說：“雖已實現南北妥協，但實質上東三省政府的態度依然毫無改變。與南京政府的關係僅是名義上的，實際內容與以往並無不同。”

由於奉系全盤操控東北的軍政實權，南京又不安於滿足表面上的東北體制改革和政務合作，雙方很快圍繞權力展開了全方位的博弈。比如黨務，既然遵守三民主義，服從國民政府，國民黨在東北辦黨部是理所當然的。但張學良先是提出“暫緩設置”，後來又建議先派人到南京學習，然後再舉辦黨部。

瀋陽大帥府陳列一角

1931年3月，東北五省市黨務指導委員會舉行宣誓典禮，中央代表吳鐵城還在一個勁解釋，地方黨部對地方政府沒有直接監督權。財政方面，據時任遼寧財政局局長的張振鷺證實，“東北既不向中央財政部解款，中央也不接濟東北財政”。南京要求東北把屬於中央稅收的關稅、鹽稅和統稅上繳財政部，張學良一口拒絕。財政部通過東北政委會轉飭吉林省政府停止徵收煤油賣錢捐，東北政委會要麼乾脆不理，要麼推脫搪塞。

鐵路的重要性大家都知道，既能爲財政帶來豐厚的收益，也是重要的軍事戰略設施。經過反覆談判，東北交通委員會於1929年改組，不再歸東北政委會管轄，而是劃歸中央鐵道部直轄，但這也僅僅是名義上的隸屬。聯繫關內外最重要的北寧路，東北方面就反對交出，最後雙方商定北寧路局維持原狀。當時的北寧路局局長是曾任張學良侍衛武官、遼寧警務處長的高紀毅，南京政府根本動不了他。此外，河北東北部毗鄰遼寧的幾個縣的人事也是東北政委會說了算，“如建昌營電局局長，雖經交通部多次交涉，但仍由遼寧換人”。

蔣介石、張學良在南京出席重要會議

外交權向來是國家主權的重要象徵。東北易幟前，奉系與南京達成協定，東北的對外問題由中央負責辦理。張學良心裏很清楚，東北面臨着外國勢力的吞併威脅，“當日本等外國勢力謀求在東北更多利益的交涉時，以外交權已上交中央來推脫”，倒不失爲一種策略。儘管東三省交涉總署後來裁撤了，但事實上，東北還是擁有外交實權的，張學良對此並不迴避，他晚年坦承說：“我是封疆大吏，中東路，九一八事件，對蘇、日關係，平時我有自主權，不能說有了事，推卸責任。”

顯然，張學良時期的東北地方政府擁有高度的自治權，已經突破了一般單一制國家結構下地方政府的權力範圍。東北是“加盟”，南京無法強迫張學良做他不願意做的事情。九一八事變後，國聯調查團在報告中指出，東北當局“凡軍事、民事、財政、外交，其與中央政府之關係，純系乎一種自願之合作，至必須嚴格服從之各項命令、訓令，不甚忍受於滿洲”。

由此可見，通過東北易幟，南京國民政府取得的只是形式上的統一。