2015年兩大國家級引導基金的推出，標誌着我國政府引導基金進入高速發展期。隨着中央及地方政府引導基金數量和規模的爆發式增長，如何對政府引導基金的實施效果進行評價，日漸成爲政府主管部門關心的重點。政府引導基金區別於市場化基金，擁有財政出資的屬性，肩負引導社會資本、扶持特定產業的使命，政策目標的達成是其核心訴求，同時兼顧基金資產的保值增值，管理的專業性和運營的合規性也是重要的考覈因素。績效評價體系的設計，關係到政府引導基金政策目標、產業目標的實現，以及引導基金未來的長期穩定發展，應當引起高度重視。

一、萬億級政府引導基金評價任務迫在眉睫

我國引導基金起步時間較晚，績效評價相關政策也經歷了從無到有逐步完善的過程。從國家頂層設計文件來看，最初對引導基金績效評價的規定較爲粗略，後續評價內容逐步細化，重要性也日益凸顯。

從2005年開始，我國陸續出臺了政府引導基金相關政策文件，主管部門包括髮改委、科技部和財政部等，對於政府引導基金的定位、績效評價的主體和內容有一個逐步明確的過程。後續十年間，我國政府引導基金髮展較爲緩慢，相關政策文件的落地性不強。

2015年1月和9月，國家層面設立了兩支規模合計達千億的引導基金，分別是400億的國家新興產業創業投資引導基金和600億的國家中小企業發展基金。隨後，各地政府紛紛設立引導基金，設立主體從省級、市級到區縣級都有，我國政府引導基金進入高速發展期，基金總規模迅速達到萬億級別。

引導基金績效評價相關政策也在逐步完善，國家層面是財政部和發改委牽頭，各地政府也在積極跟進。山東省出臺了我國第一個地方政府引導基金績效評價政策文件。隨後，浙江、河南等省也紛紛出臺了政府引導基金管理辦法和績效評價指標體系。從中央到地方，對引導基金績效評價的重視程度日益提高。

表1 我國引導基金績效評價相關政策

二、支持產業發展實現有效監督是重中之重

首先，規範的績效評價制度能夠營造公平公開良好環境，充分發揮引導基金作用，最大程度地支持本地經濟及產業發展；

其次，引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，結合經濟發展規劃、產業基礎等實際情況，推動重點產業發展和產業轉型升級；

再次，促進財政注資的基金管理機構嚴格執行國家政策，確保實現公衆對政府引導基金的有效監督的同時，保障政策目標的實現；

最後，有利於對引導基金運營模式進行反思與改進，完善引導基金的專業化管理和良性運營，提高引導基金的財政資金利用效率。

三、指標體系設計決定績效評價工作的成敗

在引導基金績效評價方案中，指標體系的設計至關重要，直接關係績效評價是否能實現預期的效果。引導基金績效評價指標體系的設計，主要依據基金相關的政策文件，結合基金的實際情況，綜合考慮基金的政策目標、經濟目標和管理目標，制定科學合理的績效評價指標、評價標準和評價方法。

（一）落實政策目標成爲首要工作

各級政府設立引導基金，最根本的目的是達成相應的政策目標，所以政策目標是績效評價指標體系設計中最核心的一環。將政策目標進行分解，關鍵點包括“引導”多少社會資本“投向”特定行業、區域或階段的企業，“產生”多少效益、稅收和就業。

1)槓桿效應

政府之所以要設立引導基金，首要目的就是引導社會資本的投向。政府資金通常來自於財政撥款，受預算約束，資金量有限，需要通過基金的形式，吸納更多的社會資本，來投資於創業企業。

政府引導基金通常不會直接入股創業企業，而是通過母子基金的架構，將資金間接投入需要支持的企業。引導基金的槓桿放大效應一般會體現在兩個層面，第一個層面是財政資金撬動母基金的規模，第二個層面是母基金撬動子基金的規模。

2)基金投向

引導社會資本投向何處，是政府引導基金最核心的問題。從基金投向來看，大致可以分爲三類：投向特定行業，投向特定區域，投向處於特定階段的企業。

行業方面，主要參考政府引導基金管理辦法中規定的行業範圍，一般爲戰略新興產業或高新技術產業，界定引導基金投向特定行業的項目比例。引導投向特定區域，通常是地方政府引導基金的主要訴求，在管理辦法中一般會明確返投當地的比例要求。階段方面，政府引導基金以扶持初創期中小企業爲主，也有爲支持產業轉型升級重點投向成熟期企業的基金。

3)社會效益

引導社會資本投向了特定行業、區域或階段的企業，成效如何，產生了多少社會效益，這是政府引導基金關心的終極問題。社會效益是從被投企業的角度來衡量引導基金投資所產生的實際效果，考察的維度可包括被投企業的營業收入和淨利潤增長情況，給當地貢獻了多少稅收，提供了多少就業崗位等。

（二）兼顧市場化經濟目標的實現

政府引導基金作爲市場化運作的基金，同樣也需要實現相應的經濟目標。基金的出資人包括政府資金和社會資本。對於政府資金，通常有保障本金安全的訴求，超額收益可以讓渡部分給社會資本。而對於社會資本，獲得最大化的投資回報是其最根本的訴求。對於基金經濟目標實現情況的考察，最直接的依據是基金LPA協議中的約定。考覈指標一般包括市場化基金通行的投資回報倍數（MOIC）、內部收益率（IRR）和投入資本分紅率（DPI）。

（三）考覈管理目標降低運營風險

政府引導基金部分會委託給第三方專業機構管理，這就會產生委託-代理人問題。引導基金通常都是母基金，對子基金運營風險的把控也應當納入管理目標。基金日常的運營情況，如何進行管控，一方面要保證基金運作的效率和專業性，一方面要確保基金運營的規範性，降低風險，這是政府引導基金面臨的最棘手的問題。對引導基金管理效能的考覈一般會從運作效率、專業管理和規範運營三個方面入手，考察基金投資和退出進度、募投管退和風險管理的專業性、信息披露和資金安全的規範性等。

四、清科團隊在實戰中積累了大量寶貴經驗

第一，項目啓動階段，明確績效評價的主體和評價對象。

引導基金績效評價的主體通常是項目的委託方，即引導基金的主管單位；而績效評價的對象一般是引導基金，根據客戶要求，也可以包含引導基金的子基金。在實際操作時，引導基金的主管單位可能存在沒有法人主體、或無法直接成爲項目委託方的情況，引導基金管理公司可能是項目的委託方和評價費用的支付方。第三方中介機構受託進行引導基金績效評價時，第一件事就是要明確此次項目的評價主體和評價對象，界定各自的職權範圍，以免後續開展工作時出現權責不清的情況。

在方案設計階段，通常會包含引導基金績效評價制度文件和指標體系的設計，其中指標體系是該階段的重點。績效評價指標設計的原則是能定量就定量，定性的指標也應當有明確的衡量標準；指標數量不宜過多，選取關鍵指標；過程指標和結果指標相結合。指標提取的依據通常是引導基金相關的政策文件及上位文件，而權重的設計則來自於該指標對引導基金的重要程度。在指標提取的過程中，第三方中介機構除了深入理解政策文件內涵，對主管單位、管理公司、子基金的訪談也不可或缺，綜合採納各方意見，確定最終的指標體系。權重方面，對於引導基金而言，政策目標的實現是第一位的，權重也是最大的；經濟目標通常是在退出期進行考覈，權重較小；管理目標主要關注專業性和合規性，在投資期和退出期的側重點不同，權重應合理分配。

第三，實際執行階段，靈活處理各種突發狀況，確保考覈順利實施。

即使準備工作做得再充分，在績效評價實際執行時，仍然會遇到各種突發狀況，處理不當會影響考覈工作的順利推進。比如：對於定量指標，在數據採集時，可能會出現數據缺失的情況；穿透到子基金進行訪談或獲取資料時，子基金管理公司可能會存在不配合的情況；績效評價結果出來後，到應用時可能會出現難以執行的情況。對於上述問題，沒有固定的處理方法，需要執行人員靈活考慮。比如：數據採集問題，可以使用替代數據；管理公司不配合的問題，通常源於對資料的保密性要求，可以採用簽署保密協議的方式解決；評價結果難以應用的問題，可能因爲基金的制度文件或LPA協議中對績效評價沒有事先約定，或對評價結果缺乏認同，需要多方溝通進行確認。

政府引導基金績效評價項目的執行效果，取決於項目啓動時各方權責界定的清晰度，方案設計時評價指標和權重設計的合理性，以及實際執行時對突發狀況的處理能力。清科經過多年努力，在政府引導基金績效評價領域積累了豐富的實戰經驗，通過績效評價項目幫助各地政府引導基金梳理問題、提升效率，獲得了客戶的高度認同，已經成爲國內政府引導基金績效評價領域的標杆機構。

來源：清科研究中心

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