近日，南阳“水氢车”引发热议。针对社会各界关注的“高补贴”疑问，工信部回应称，“水氢车”不能申请新能源汽车补贴。对“水氢车”申报新能源汽车补贴的拷问，再次引发了大家对产业政策的关注。

自1987年我国引进产业政策，中国式产业政策在我国经济发展中发挥了积极作用，但近年来包括补贴在内的一些产业政策的弊端开始显现。

自2016年11月学者间的“世纪之辩”开始，有关产业政策的争议就成为学界和媒体的关注焦点。那么，究竟如何看待过去30余年的产业政策，什么样的产业政策才是有效的，当下的中国需要怎样的产业政策？

基于这样的出发点，新京报邀请中国财政科学研究院研究员贾康，人大国发院副院长聂辉华，北大国发院讲席教授、北京大学企业大数据中心主任张晓波共同探讨这一话题，希望争鸣出有公共价值的建议。

【精彩观点】

中国财政科学研究院研究员贾康：

产业政策做得好是追赶-赶超中的利器，做得不好则很容易出现失误。因此，产业政策的方向好认定，但产业政策运用机制得当与否，是最具有挑战性的真问题。

人大国发院副院长聂辉华：

从定位上看，产业政策应该是主要发挥“助推”（nudge）功能，也就是产业政策不能取代市场功能、只是辅助市场功能，永远不要忘了这个准则。

北大国发院讲席教授、北京大学企业大数据中心主任张晓波：

要继续发挥民间的智慧和聪明才智，让更多的人参与到政策的制定过程中，要继续保持通过由下而上摸索制定政策的好传统，尽量减少坐在办公室拍脑袋做决定的情形。

“讨论产业政策有没有用是一个伪命题”

新京报：从2016年学者间的“世纪之辩”至今，经济学界对产业政策的认知似乎各执一词，并未形成共识。如何看待学界的争议？

聂辉华：学界争议的问题是——产业政策在什么时候有用、什么时候没有效用，但我认为讨论“产业政策有没有用”是一个伪问题。为什么这么说？这是因为世界上没有任何一项政策一点用都没有，也没有一项政策永远有用。

贾康：通俗地讲，产业政策就是某些产业在发展过程中，需要政府动用手上掌握的公共资源以及政策工具给予支持。

此前，产业政策的争议中，有学者的看法是否定了产业政策的必要性，有失偏颇，但其对产业政策会出现偏差的批判很有启发性，值得深思。另有学者强调产业政策是各个国家实践中的基本选项之一，是符合事实的，但他在指出产业政策必要性的同时，强调有效市场加有为政府，却对政府的有限性、可能出现的失误讨论不足。其并未明确指出的是——产业政策的方向容易认定，但产业政策具体运行的机制如何合理化，非常具有挑战性，如果掌握不好这一机制，往往会造成事与愿违的结果。

张晓波：目前经济学界在产业政策上的争论主要集中在各自对产业政策的认知不同的理解。比如，有经济学家认为产业政策就是政府帮助某个特定产业的发展制定政策。而有的经济学家定义的产业政策面要广得多，包括建立经济发展要素所需要的法律制度环境。这些营商环境的建设离不开政府的参与。如果根据这个广义的定义，政府无时无刻不在参与产业政策的制定。

对于第一类窄定义，很多经济学家有共识：政府官员也有认知的局限，对未来科技的走向可能看不准。在政策执行过程中，还会产生一系列信息不对称和寻租的问题。因此这类产业政策失败的案例较多。

由于各种理解的产业政策概念不一样，目前经济学界对产业政策的争议陷入了各说各有理的局面。但其实双方争论还是有一些共识的，双方都认同的是，政府在改善投资环境、制度法制环境、加强基础科技投入等方面发挥了重要作用。

“成功的产业政策要有考核标准、退出机制等”

新京报：在你看来，产业政策应该关注的核心问题是什么？

聂辉华：在产业政策的讨论中，应该关注的真问题是什么？是要找出产业政策的有效边界，即在什么时候产业政策是有效的，这样才能更好地使用产业政策，或者避免错误地使用产业政策。

我认为可以从两个维度来认识产业政策的有效边界：第一，从发展阶段上看，来自世界各地的发展经验是，成功的产业政策通常发生在后发国家学习和模仿发达国家工业部门的过程之中，而失败的产业政策通常发生在那些新兴行业或者处于技术前沿的行业。对于模仿型产业政策，后发国家在追赶过程中仍然需要，但是对于前景不明的探索型产业政策，一定要谨慎使用，应该将产业的选择权交给市场。第二，从微观基础上看，应该更多地以民企为主，政府与民企合作推行产业政策。这样能使得政策趋于市场化，减少人为干预和失败的风险从而保护企业利益。政府如果越位或违规，或被立法和司法机关制约；如果缺乏经济效率，会被企业抵制。

那么，如何在实践过程中减少产业政策失败的概率？

成功的产业政策要有考核标准，达到了一定目标，才给予补贴或者优惠政策；要有退出机制，比如要确定好补贴何时退出；应该具备竞争中性原则，无论民企国企都同等对待；要能弥补市场失灵，在市场能够起作用的领域，产业政策就不要参与了。

贾康：产业政策做得好是追赶-赶超中的利器，做得不好则很容易出现失误。因此，我最想强调的是，产业政策的方向好认定，但产业政策运用机制得当与否，是最具有挑战性的真问题，而且往往是“牵一发动全身”的复杂大系统的问题。

以光伏产业为例，前些年政府鼓励发展新能源，支持光伏电池的生产，但在很多政策加码之后，行业却随世界金融危机爆发而一度进入了寒冬。对此，很多人批评大力发展光伏产业是产业政策扶持失败的一个典型。但实际上并非如此简单——中国大力发展光伏等清洁能源的初衷，是把清洁可再生能源运用于中国本土，这就需要配套解决光电入网等关键性问题，但电力部门改革步履维艰进展迟缓，国内光伏产业的产品依赖国外市场，而欧洲等国外市场一旦受瘪，很多光伏企业的景况就一落千丈。

光伏产业当年的挫折案例，绝不可以否定支持光伏产能发展的政府产业政策的方向，但很好地说明了这种正确方向下系统化的配套改革、技术攻关和机制合理化，是更加重大的考验。因此，产业政策在创新事项上如何系统配套、兴利抑弊，才是真问题。对于中国和类似的后发经济体要追赶、赶超，必须考虑“守正出奇”的供给侧管理与改革，在理性供给管理下掌握好如何优化实施产业政策，这是一种历史性的考验。换句话说，不能因为政策设计可能失误，贯彻机制可能走偏，就对产业政策、供给管理完全否定、弃而不用。应该积极谨慎，有所作为，力求理性，力争做好。这又涉及需要理论创新支撑的科学决策、政策实施方案优化设计、防范风险、有效纠偏等配套机制，特别是在中国推进现代化取向的经济社会转轨中，这种产业政策的运用，是注定要和攻坚克难的配套改革紧密结合在一起的。

张晓波：产业政策制定者很难预测未来行业的发展情况，他们的判读并不一定比在一线打拼的企业家看得更精准。同时，中国各地的实际情况存在很大的差异，很难说中央层面制定的一个产业政策适用于全国，全国性的政策应该尽量是普惠性的而不是针对性的。因此，中央层面更应该在改进企业营商环境方面下功夫。

在中国不少地方都有特色产业，大部分成功的产业政策是地方层级的。产业发展过程中会遇到一系列企业很难自己解决的问题。这些问题有很强的外部性，需要地方政府和企业家们共同努力来解决。往往一个问题解决之后，新的挑战又出来。因此地方政府要因地制宜、因势利导，在不同的发展阶段，推出不同的政策。地方政府在产业发展初期的政策往往是与产业扩张有关的，比如建立市场和物流运输中心。而产业发展到一定阶段需要质量升级，这时候，政策可能更多与提高产品质量有关，比如规范和监管市场不良行为、保护知识产权等。

“保持自下而上摸索制定政策的经验”

新京报：有观点认为，中国是在1987年引进的产业政策，如何评价过去三十余年产业政策的效果？

聂辉华：回顾中国30余年的产业政策，实际上并不好评价。确实有的行业受益于产业政策而获得巨大的发展，而有的行业并未实现政策目标。

评价产业政策不能简单说这一政策是利大于弊还是弊大于利。但确实如林毅夫所言，成功追赶的国家没有不使用产业政策的。所以，产业政策类似于科研的研发投入，成功的企业肯定需要投资研发，但不能说投入研发一定会成功，这中间存在一个概率问题。同理，我们客观看到产业政策的效果在某种程度上也是一种概率，在不同的行业，成功和失败的概率是不一样的。

贾康：总体来说，首先在理论上不能对产业政策全盘否定。其次也应看到，中国的产业政策已产生了实践中的一些值得肯定的正面效应，当前和今后仍需要产业政策。但必须同时客观地指出，一些产业政策存在令人痛心的失误，带来了资金的低效、无效甚至是浪费。

所以需要反复强调的是，产业政策的方向可能容易认定，为尽可能防止偏颇，一要肯定产业政策的贯彻实施必须以经济手段为主；二要在运用经济手段（如财政资金支持、政策性融资支持）时与市场主体的“自负盈亏、优胜劣汰”机制紧密结合，以阳光化的集体决策机制遴选支持对象，并匹配多重监督、审计机制；三是经济手段运用中要积极发展“四两拨千斤”式的放大机制，如财政贴息、政策性信用担保、产业引导基金等，财政补贴则需要特别做好“防止弄虚作假”的信息和制度保证；四是形成全程跟踪的动态优化、纠错、止损机制。总之产业政策把握得好是利大于弊，把握得不好，会弊大于利。因此，在设计、执行产业政策的时候，要努力借鉴经验教训，兴利抑弊，关键是机制。

张晓波：确实应该好好地对产业政策做一个梳理和反思。截至目前，中国做得最好的事情是改革开放，比如加入WTO、引进竞争、改善投资环境等，这些都属于广义的产业政策。但一些针对具体行业的产业政策，失败的案例也很多。

改革开放前三十年的很多政策都经历了一个自下而上、由点到面的过程。通过一系列的摸索试错，不断学习、总结经验教训，之后把政策在全国推开，这是中国产业政策成功的一个重要经验。比如，中国最早的改革开放政策的实践从蛇口开始，之后一步一步地推广到深圳、沿海城市、全国。但是，部分政策制定者会高估自己在过去发展中所起的作用，忽视基层千千万万人试错摸索的重要性。

总之，反思过去的经验教训，我还是认为，要继续发挥民间的智慧和聪明才智，让更多的人参与到政策的制定过程中，要继续保持通过由下而上摸索制定政策的好传统，尽量减少坐在办公室拍脑袋做决定的情形。

“要把握好政策的边界不能无限扩大”

新京报：从当前中国经济发展阶段看，中国还需要产业政策吗，需要怎样的产业政策？

聂辉华：当前中国还需要产业政策。这是因为目前中国的很多行业还处于追赶阶段，尚未形成一定的规模，同时面临着国外激烈的竞争，但国家又要在这个行业占据高点。实际上，某些行业的竞争属于国与国之间的竞争。如果政府能推一把，比如给予优惠政策，就能在国际上领先了。特朗普就表示，美国一定要保证他的一些关键技术处于国际领先地位，如果不领先，美国政府就要采取一些支持政策。因此，我不同意“领先阶段不需要产业政策”的说法。要尽可能在领先阶段少用产业政策，并不代表不要使用产业政策。尤其不能忽略了行业竞争背后的国家竞争和博弈，在一些涉及国家利益和安全的领域，政府有必要推一把。

在使用产业政策的过程中，要把握好政策的边界不能无限扩大。具体来说，要把握好两个问题：如何使用、制定过程。

第一，要慎用产业政策。很多产业政策的出发点是好的，但用着用着就走样了。既然防止不了产业政策走样，那就少用一点。在必须使用产业政策的时候，要有一个边界。从定位上看，产业政策应该是主要发挥“助推”（nudge）功能，也就是产业政策不能取代市场功能、只是辅助市场功能，永远不要忘了这个准则。或者更基础地说，市场在资源配置中起决定性作用，产业政策只是发挥辅助功能。产业政策不能仅仅锦上添花，必要时应该雪中送炭。

第二，产业政策如何制定出来，可能比讨论什么样的产业政策更重要。产业政策的制定过程决定了政策是否有效，如果制定过程不科学不规范，再好的政策目标都无法实现。如果制定过程有效，实施起来就可以尽可能减少或者避免偏差。

政府制定产业政策的时候，要有一个科学合理、透明的过程，要和企业、协会进行商量。这是因为了解整个行业的人参与其中可以保证这个政策不会太脱离实际，方向不会有太大的偏差，同时避免出现利益输送。此外，在和行业协会磋商、谈判过程中，要有一个有效的监督和检验机制，确保制定出的政策对整个行业甚至国家大局有利，而不是只对某些企业有利，也不会为了行业的短期利益而损害他人的利益。

贾康：中国当前有使用产业政策的必要性，但必须纳入供给侧结构性改革、理性的供给管理视野之下的系统工程，显然这些产业政策怎样设计和优化的问题，必须跟转轨、改革配套——要把握好，不是一个简单的技术性和管理性问题，一定要跟改革中“冲破利益固化的藩篱”结合在一起。通盘考虑形成动态优化的产业政策和技术经济政策的合理化、可持续机制，它的决策、实施、监督、信息支撑的绩效考评、纠偏、问责、动态的优化机制等，是多个视角组合而成的系统化配套机制。

张晓波：对于当前产业政策的讨论，我认为应该深入到具体问题上。比如产业政策哪些由中央层面操作，哪些应该地方层面操作；如何监督产业政策的落实情况，减少寻租行为；如何打造一个好的营商环境，激发企业活力。

另外，要强调的是，一定要发挥地方政府的积极性。他们比中央的政策制定者更了解本地企业的困难，因此更有可能找到最合适的手段来帮助当地产业解决发展中遇到的瓶颈。

新京报记者 侯润芳 编辑 陈莉 校对 杨许丽

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