導讀

中央並未打算直接“南水北調”，實行中央調劑金制度是爲了實現從省級統籌到全國統籌的平穩過渡。

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2018年2月27日，黑龍江哈爾濱，一名老年人在公園鍛鍊。截至2016年底，廣東省職工基本養老保險基金累計結餘爲7258億元，黑龍江省卻爲-232億元。△圖片來源：視覺中國

衆所周知，廣東省職工基本養老保險基金結餘是全國最多的，與此相反，黑龍江省則是基金“穿底”的唯一省份。截至2016年底，廣東省職工基本養老保險基金累計結餘爲7258億元，黑龍江省卻爲-232億元。此外，青海、吉林、內蒙古、河北、湖北、遼寧6省份養老金雖有累計結餘，但已出現當年收支“缺口”。

一般地，各省份養老金滾存結餘的多少，主要取決於三大因素：第一，地區經濟發達程度。經濟越發達的地區，企業及職員的參保意識和繳費能力越強，地方財政補貼能力也更強，養老金結餘越多，反之亦然；第二，勞動力淨流入的多少。勞動力淨流入越多的地區，不僅勞動力越年輕，而且繳費人數也會越多，養老金結餘就會越多，反之，勞動力淨流出越多的地區，不僅會加劇人口老齡化，而且繳費人數也會減少，養老金結餘就會越少；第三，全民參保計劃執行情況。凡是全民參保計劃執行無力、無效的地區，不僅參保率低，而且及時足額徵繳社保費的情況也比較糟糕，比方說，一些企業瞞報、漏繳、少繳、不繳社保費的現象也比較嚴重，這些地區的養老金結餘就會“坐喫山空”。

總之，廣東省養老金結餘全國最多，而黑龍江省養老金虧空全國最大，無論原因是什麼，請問：現在是否可以直接劃撥廣東養老金結餘來“救濟”黑龍江呢？答案顯然是否定的。因爲中國基本養老保險是省（自治區、直轄市）內統籌的，要求各省份自求平衡，因此，我們無權要求廣東省動用養老金結餘直接救濟黑龍江省。

法律依據一：1997年7月國務院發佈的《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》。該決定明確規定：

（1）“企業繳納基本養老保險費（以下簡稱企業繳費）的比例，一般不得超過企業工資總額的20%，具體比例由省、自治區、直轄市人民政府確定。”這是各省份自主確定僱主繳費比例的重要法律依據，這表明各省份職工基本養老保險籌資水平是由省（自治區、直轄市）政府決定的。比方說，廣東省和浙江省的僱主費率目前僅爲14%，全國最低，而上海則爲20%，全國最高，山東和福建兩省同爲18%，其他大多數省份則爲19%。很顯然，養老金收入籌措主動權掌控在省級政府手中，繳費水平高低根據各省份收支平衡狀況而定，養老保險收入省際之間無權調用。

（2）“爲有利於提高基本養老保險基金的統籌層次和加強宏觀調控，要逐步由縣級統籌向省或省授權的地區統籌過渡。”目前許多省份仍未實現職工基本養老保險全省（自治區、直轄市）統籌，而且縣市級統籌地區仍佔相當大比例，在此情形下，至少證明：我國職工基本養老保險仍是停留在“省內統籌”，也就是說，目前職工基本養老保險只能在省份內或縣市內進行“統收統支”，各個統籌地區負責自己的收支平衡，省際之間不可能直接劃轉調劑。

法律依據二：2000年12月國務院發佈的《關於印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》。這是個人賬戶“做實”試點的中央文件，它明確規定：“社會統籌基金與個人賬戶基金實行分別管理。社會統籌基金不能佔用個人賬戶基金。個人賬戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理。”

目前全國各省個人賬戶大多都是“空賬運行”，如果此時我們撇開個人賬戶，僅談社會統籌結餘的歸屬問題，這是十分片面的，因爲一直以來社會統籌“捆綁”挪用個人賬戶資金而導致個人賬戶無法做實，如果跨省強行調撥社會統籌資金，就等同於對個人賬戶權益剝奪，請問：如果將廣東省的養老金結餘劃撥給黑龍江省，你能分清楚哪些錢是個人賬戶的，哪些錢是社會統籌賬戶的？如何分解？其中的地方財政補貼因素如何考量？在尚未實現“全國統籌”的情況下，如果硬生生地將廣東省養老金結餘調往黑龍江，這不僅是平均主義“大鍋飯”，甚至“鞭打快牛”，而且還會形成對參保人個人賬戶權益的剝奪？此外，廣東省養老金結餘中也有歷年廣東財政補貼的貢獻。

法律依據三：2007年1月勞動和社會保障部、財政部發布的《關於推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，明確規定：“基本養老保險基金由省級統一調度使用，實行統收統支，由省級直接管理。現階段，也可採取省級統一覈算、省和地（市）兩級調劑，結餘基金由省級授權地（市）、縣管理的方式，其中，中央財政、省級財政補助資金和上解的調劑金由省級統一調劑使用。省級統一按國家規定組織實施基本養老保險基金投資運營。”

這一通知明確規定了職工基本養老保險基金只能由省級政府統一調度使用，由省級政府直接管理。因此，中央不可能命令廣東省政府將養老金結餘“贈送”給黑龍江省。

法律依據四：2015年8月國務院發佈《基本養老保險基金投資管理辦法》，明確規定了“省、自治區、直轄市人民政府作爲養老基金委託投資的委託人，可指定省級社會保險行政部門、財政部門承辦具體事務”。

“委託人應當履行下列職責：（1）制定養老基金歸集辦法，將投資運營的養老基金歸集到省級社會保障基金財政專戶。（2）與受託機構簽訂養老基金委託投資合同。（3）向受託機構劃撥委託投資資金；向受託機構下達劃回委託投資資金的指令，接收劃回的投資資金。（4）根據受託機構提交的養老基金收益率，進行養老基金的記賬、結算和收益分配。”

簡單地講，即便是養老金結餘的委託投資，中央也不得采用強制行政命令，而只能由地方政府自覺自願的主動委託，以平等契約爲信用載體。例如，廣東養老金結餘多達7000多億元，但它只願意拿出其中的1000億元來委託投資；同樣，浙江養老金結餘3000多億元，但它只願意拿出其中的500億元委託投資。這便是法律賦予地方政府的自主權。

由此可見，就連養老金結餘的託管，都要十分尊重地方政府作爲委託人的意願，它是平等契約關係，更何況，你要從廣東養老金結餘中硬生生地割走一塊去“救濟”黑龍江，這怎麼可能呢？

我們再退一步講，即便實現了基本養老保險“全國統籌”，動用廣東養老金結餘“救濟”黑龍江的說法也就不存在了。因爲實現養老金全國統籌後，將由中央政府“統收統支”，各省份基金結餘必須一步到位地劃歸中央，全國參保人的基本養老保險將直接繳費給中央，全體參保人的退休金將由中央直接發放，這就是歐美髮達國家流行的全國大一統基本養老保險。到那時，又哪來什麼養老金的“南水北調”呢？因爲全國統籌後，地方政府手中將不再擁有基本養老保險基金，它們也不再掌控或干預養老保險收支，全部基金結餘都將歸集到中央手中，全國所有參保人都將在一口大鍋裏“喫飯”，便不再有省域差別和地區差別。

2010年初，人社部發布《2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，自此連續6個年度的統計公報都出現了兩處同樣文字的表述：一句話是“共有13個省份試點做實企業職工基本養老保險個人賬戶，這13個省份包括：遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆”。另一句話是“全國31個省份和新疆生產建設兵團已建立養老保險省級統籌制度”。上述兩處表述從2009年統計公報開始一直持續至2014年最後一次同樣表述。這樣的文字表述信息，釋放出了兩個信號：

第一，13省份做實企業職工基本保險個人賬戶的試點工作終止於2014年，無果而終。

第二，全國各省份建立了養老保險省級統籌“制度”，但並未真正實現省級“統收統支”，在大多數地區養老保險基金仍然是“縣市統收統支”，而“省級統籌”只是制度上的形同虛設，另加一個“省級調劑基金”而已。

這樣的“省級統籌”幾乎是毫無意義的，因此，從2015年開始人社部的統計年報就不再提及“做實個人賬戶試點”及“省統統籌”的內容表述和相關字樣。

然而，2017年十九大報告明確提出：“儘快實現養老保險全國統籌”。爲此，人社部又作了重新部署。2017年9月，人社部發布《關於進一步完善企業職工基本養老保險省級統籌制度的通知》，該通知明確指出：爲了進一步完善省級統籌制度，推動實現全國統籌，各地要在基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理實現“六統一”的基礎上，積極創造條件實現全省基本養老保險基金統收統支。這一表述纔是真正意義上要達到的“省級統籌”的標準，即“六統一”再加上“全省統收統支”。

原來如此，2009年人社部所稱的全國已建成“省級統籌”制度，僅僅只是實現了制度上的“六統一”，並建立了“省級調劑基金”，卻並未實現“全省統收統支”。也就是說，那時所稱的“省級統籌”只是名義上的，而不是真正意義上的。因爲許多省份就連省內基本養老保險繳費比例都是不統一的，這哪是什麼“省級統籌”？

正因如此，2017年人社部重新發文要“進一步完善”省級統籌，這纔是指真正意義上的省級統籌。該通知明確要求：“全省應執行統一的費率政策，目前企業職工基本養老保險費率尚未統一的省份，要制定過渡措施，最遲2020年實現全省費率統一。”其實，僅僅2020年費率統一還是很不夠的，省級統籌需要的是“全省統收統支”，而且縣市政府將不再介入或干預養老金收支。只有這樣的省級統籌，才能正式轉型至“全國統籌”。

因此，在全國各省份尚未完全實現“省級統籌”之前，我們採用了“中央調劑金制度”的過渡形式，這是十分必要的。爲此，2018年6月，國務院發佈了《關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，該通知決定從2018年7月1日起，建立養老保險基金中央調劑制度。通知明確規定：中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作爲計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。

中央調劑基金實行以收定支，當年籌集的資金全部撥付地方。中央調劑基金按照人均定額撥付，根據人力資源社會保障部、財政部覈定的各省份離退休人數確定撥付資金數額。

某省份撥付額=覈定的某省份離退休人數×全國人均撥付額。

其中：全國人均撥付額=籌集的中央調劑基金/覈定的全國離退休人數。

由此可見，中央從全國各省份徵繳的“調劑金”也不是隻撥付給養老金出現缺口的省份，而且按離退休人頭來平均撥付，因此，在中央調劑金制度過渡時期， 3%的徵集並統一調配，仍是在十分有限的範圍內實現餘缺調劑、互助共濟。也就是說，中央並未打算直接“南水北調”，很顯然，這是爲了實現從省級統籌到全國統籌的平穩過渡，這更符合中國特色。

作者爲武漢科技大學金融證券研究所所長、中國養老金融50人論壇成員。

養老金與公募基金爲何缺位中國資本市場[2019-01-21]

中國A股市場不只是缺機構，尤其是缺長期資金，這就是A股市場的基本生態。不管投資港股還是投資A股，首先要認清我們所處的市場環境。應該說，中國股市的包容性和開放性改革正在升級，最終要與國際市場合攏、與國際慣例接軌，也就是說，中國資本市場必須實現轉型升級，其中有兩個支點很關鍵，一個是公募基金，另一個是養老金。如果沒有公募基金和養老金的崛起，中國A股市場就無法擺脫“散戶市、政策市”的特色，對投資人來講，這也是一個十分頭痛的事。

我講三個小問題，這可能是更大的宏觀話題：第一，中國人口的老化速度及程度，它將影響宏觀經濟基本面及產業、消費等，這是真正的大宏觀背景。第二，人口的加速老齡化，國家正在怎樣應對，應對的政策是什麼？第三，在未來養老金革命中，公募基金將會是一個怎樣的角色？公募基金是真正的投資專家，它既是養老金信託的最大受益者，同時也是家庭理財最重要、最親密的夥伴。所以公募基金在中國資本市場、A股市場的地位是尤爲重要的。

養老保障體系的完善路徑與措施[2018-12-20]

養老保險全國統籌最核心的理念，就是在公平與效率兼顧的前提下，實現職工基本養老保險全國統收統支的“大一統”制度，它既體現制度公平，消除地區之間的制度差異，同時也體現制度效率，有利於充分發揮職工養老保險基金的規模效應及在全國範圍內互助共濟的功能作用，同時維持保險精算平衡下的制度高效與可持續。

實現職工基本養老保險全國統籌，是一個系統工程，它不單單是全國統收統支的問題，還必須多措並舉、配套改革、同步推進。養老保險全國統籌，既是我國繳費型社會保障制度領域的一次重大改革，同時，更是我國養老保障體系三支柱整合的一次重大機遇。因此，我們必須從戰略高度進行頂層制度再設計，把握歷史時機，大膽推進改革。

求解老齡化社會[2019-01-01]

伴隨着老齡化的趨勢，低生育率不斷加深，中國社會未富先老。碎片化的社會養老保障體系壓力加大，歷史欠賬和轉製成本問題久拖不決，養老保障公平性和可持續性備受拷問，中國養老資金、養老服務和養老方式面臨挑戰。

怎麼辦？政府、社會組織和企業如何行動，才能持續滿足居民多樣化的養老需求？2018年11月18日，在第九屆財新峯會“老齡化社會求解”專題討論會上，來自監管部門、學界、業界的多位人士就養老相關問題進行了熱烈探討。

本文原載於中國證券報

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