在行政允諾訂立和履行過程中，行政主體對關鍵內容作出無事實根據和法律依據的隨意解釋的，構成濫用優益權。

標籤：行政合同｜招商引資｜合同解釋｜行政允諾｜優益權

案情簡介：2001年，縣政府印發通知，允諾招商引資獎勵政策。2005年，崔某以其介紹案外人與縣建設局簽訂投資建設協議並投產運行至今爲由，訴請依通知給付140萬元獎勵。縣政府在訴訟中對招商引資政策所作解釋稱以BOT模式建成項目不屬於“新增固定資產”。

法院認爲：

①縣政府通知系其爲充分調動社會各界參與招商引資積極性，以實現政府職能和公共利益爲目的向不特定相對人發出的承諾，在相對人實施某一特定行爲後，由自己或其所屬職能部門給予該相對人物質獎勵的單方面意思表示。根據該行爲法律特徵，應認定縣政府通知屬行政允諾。對於縣政府在通知所作單方面行政允諾，只要相對人作出了相應承諾並付諸行動，即對雙方產生約束力。本案中，崔某響應縣政府通知號召，積極聯繫其親屬，介紹案外人與縣建設局簽訂投資建設協議，以BOT模式投資建設成涉案項目並投產運行至今，爲本縣取得了良好的經濟效益和社會效益。基於縣政府在通知中的明確允諾，其至今未履行通知中允諾相應獎勵義務的現實，崔某提起本案之訴，於法有據。

②縣政府通知已就招商引資獎勵政策和具體實施作出了相應規定，該規定與現行法律規範中強制性規定並無牴觸。同時，由於當事人雙方系在縣政府通知內容基礎上，達成有關招商引資獎勵的一致意思表示，故該文件應是本案審查縣政府應否兌現相關允諾的依據。依最高人民法院《關於適用<行政訴訟法>若干問題的解釋》第14條規定，本案審理可適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規範。對縣政府相關行爲審查，既要審查合法性，亦要審查合約性。不僅要審查縣政府行爲有無違反行政法規定，亦要審查其行爲有無違反準用的民事法律規範所確定的基本原則。

③法治政府應當是誠信政府。誠實信用原則不僅是契約法中的帝王條款，亦系行政允諾各方當事人應共同遵守的基本行爲準則。在行政允諾訂立和履行過程中，基於保護公共利益需要，賦予行政主體在解除和變更中相應的優益權固然必要，但行政主體不能濫用優益權。行使優益權既不得與法律規定相違背，亦不能與誠實信用原則相牴觸。在對行政允諾關鍵內容解釋上，同樣應限制行政主體在無其他證據佐證情況下，任意行使解釋權。否則，將可能導致該行政行爲產生的基礎，即雙方當事人當初意思表示一致被動搖。

④縣政府關於招商引資條款解釋系對其業已作出的招商引資文件所做行政解釋，在本案中僅作爲判定行政行爲是否合法的證據使用，其關聯性、合法性、真實性理應受到司法審查。且該解釋是在縣政府收到一審法院送達起訴狀副本後自行收集的證據，根據最高人民法院《關於行政訴訟證據若干問題的規定》第60條第1項規定，該證據不能作爲認定被訴具體行政行爲合法依據。我國統計指標中所稱“新增固定資產”是指通過投資活動所形成的新的固定資產價值，包括已經建成投入生產或交付使用的工程價值和達到規定資產標準的設備、工具、器具的價值及有關應攤入的費用。從文義解釋上看，縣政府通知中“本縣新增固定資產投入”，應理解爲新增方式不僅包括該縣原有企業擴大投入，亦包括新企業建成投產。申言之，如縣政府通知在頒佈時需對“本縣新增固定資產投入”作特別規定，則應在制定文件之初即予以公開明示，以避免他人陷入誤解。縣政府涉訴後，再對通知中所作承諾進行限縮性解釋，有推卸應負義務嫌疑。縣政府以此爲由，拒絕履行允諾義務，在一定程度上構成了對優益權的濫用，有悖誠實信用原則。縣政府雖主張崔某不符合通知規定條件，不應予以參照獎勵，但並未提供充分證據證明。判決責令縣政府依其通知履行對崔某的獎勵義務。

實務要點：在行政允諾訂立和履行過程中，行政主體對行政允諾關鍵內容作出無事實根據和法律依據的隨意解釋的，構成濫用優益權。

案例索引：江蘇高院（2016）蘇行終字第90號“崔某與某縣政府行政允諾案”，見《崔龍書訴豐縣人民政府行政允諾案》，載《最高人民法院公報·案例》（201711/253:42）。