行政協議，也叫行政合同，是行政機關爲實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責範圍內與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。行政協議的簽訂遵循平等自願的原則，合同內容一經確定不允許單方任意解釋。對於行政協議的內容理解有分歧的，應如何處理呢？試看一案例。

2006年2月12日，某房地產開發公司經公開競標獲得了某國有建設用地的使用權。由於地塊內的食品冷藏車間是當時該市唯一的農產品儲備保鮮庫，雖然合同約定出讓宗地的用途爲商住綜合用地，但要求冷藏車間維持現狀。2006年3月2日，市國土局給該公司發了兩本土地證，其中冷藏車間所佔地塊標明土地證地類爲工業，另一塊則是商住綜合用地。該公司認爲“維持車間現狀”是維持冷藏庫的使用功能,並非維持地類性質，兩宗地都應是商住用地。經過一番交涉，國土局同意更改土地用途，但要求補交土地出讓金。該公司不服，遂提起訴訟，請求撤銷國土局補交土地出讓金的決定。

一審法院認爲，根據該地規劃局文件解釋，涉案地塊用地性質爲商住綜合用地，該解釋是規劃局在職權範圍內作出的，且出讓合同只約定了車間保持原狀，應予認可。故一審判決被告依法更正土地性質，撤銷補交土地出讓金決定。國土局提起上訴。二審駁回上訴，維持原判。

本案中，爭議的關鍵在於對“冷藏車間維持現狀”的理解。對該宗土地性質的判斷，應遵照有權部門的有效文件指示，而不是單方想當然的推斷。從實際上看，可能由於國土局的理解失誤的確少收了土地出讓金，但這屬於正常的交易風險，合同約定並不存在明顯不合理處。從維護政府形象、尊重相對人信賴利益的角度出發，該行政協議合法有效，不存在需要修改內容。市國土局要求補交出讓金決定，缺乏事實依據和法律依據。

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