產業觀察｜特色小鎮推行“退出機制”提升小鎮“質感”

摘要：近日，吉林省政府出臺文件促進特色小鎮建設，提出建設特色小鎮要從實際出發，並將委託第三方評估機構進行年度考覈，對考覈不達標的特色小鎮將啓動“退出機制”。

本報記者趙碧報道

近日，吉林省政府出臺文件促進特色小鎮建設，提出建設特色小鎮要從實際出發，並將委託第三方評估機構進行年度考覈，對考覈不達標的特色小鎮將啓動“退出機制”。

此前，國家發改委2018年發文提出，在現有省級特色小鎮和特色小城鎮創建名單中，逐年淘汰住宅用地佔比過高、有房地產化傾向的不實小鎮。要優化部門創建機制，統一實行有進有退的創建達標制。

業內人士認爲，吉林省此次提出建立“退出機制”，是促進特色小鎮健康發展的有力舉措。

尚存諸多問題

自從2014年特色小鎮在杭州首次被提及之後，後在2016年住建部等多部委力推下，特色小鎮發展如火如荼。截至2018年2月，全國兩批特色小鎮試點403個，加上各地方創建的省級特色小鎮，數量超過2000多個。

然而，一些地方快速發展特色小鎮，也出現不少問題，業內直呼失敗率非常高。此前《瞭望》新聞週刊做了一期關於特色小鎮的調研發現，一些地方數量衆多、一哄而上的“旅遊特色小鎮”最終建成了“小喫一條街”。比如，在西部某地，一部影視劇就“催生”5家風格類似的小鎮；號稱總投資2億元的一個民俗小鎮，街道空無一人，倒是幾隻羊在主幹道旁悠閒踱步。

中研普華研究員薛圳揚在接受《中國產經新聞》記者採訪時認爲，發展特色產業是特色小鎮可持續發展的生命力所在，一些地方對本地特色產業、旅遊資源、文化遺產等認識和挖掘不深，產業規劃和城市功能不切實際，在發展模式上粗淺模仿、生搬硬套。當前，特色小鎮產業發展主業不強，高端不夠，特色內涵挖掘不充分，在發展路徑、風貌打造等方面普遍存在同質化現象。

在接受《中國產經新聞》記者採訪時，浙江大學公共管理學院教授、中華建設管理研究會會長、浙江特色小鎮研究會常務理事吳宇哲指出，特色小鎮發展存在的現象性問題仍集中體現政府注重形象工程、小鎮無適宜的特色產業，以及房地產化。

“深層次的問題是政府與市場的邊界不明，該市場配置的政府介入了，該政府負責的，卻交給了市場。”吳宇哲進一步分析道，如適宜性的特色產業，這是市場形成的，如果政府幹預過度，可能走向反面；又如已有一定產業積累的小鎮基礎設施提升，應該是政府幹的，但是政府卻交給了企業，業內的“華夏幸福”是典型，我們千萬別忘了資本是逐利，企業一定追求利潤最大化。

杭州國際城市學研究中心（浙江省城市治理研究中心）處長、研究員李明超告訴《中國產經新聞》記者，除了未基於自身既有資源和特色建立，以“特色小鎮”爲名胡亂打包現象嚴重的問題之外，特色小鎮開發模式不符合政策要求，也是問題所在。

記者瞭解到，許多地區在設計規劃本地區特色小鎮時以“浙江模式”作爲模本，不少中西部及縣級地區政府財力明顯較弱，卻又急不可待地想在這波熱潮中佔有一席之地，在一定程度上增加或變相增加了地方政府債務。

設置退出機制

在日前吉林省引發的《吉林省加快特色產業小鎮創建實施方案》中，爲了保障特色產業小鎮創建工作的進行，對於特色產業小鎮將加強考覈考評。《實施方案》中提到，特色產業小鎮實行“寬進嚴定、動態淘汰”的創建制。每年對特色產業小鎮創建工作進行一次綜合評估考覈，對於年度評估考覈不達標的特色產業小鎮，實施退出機制；到2020年，對評估考覈達標的特色產業小鎮，認定爲省級特色產業小鎮。

記者瞭解到，此前浙江省也對特色小鎮實行考覈機制，並對未通過年度考覈的特色小鎮創建對象做出降格處理。在浙江省公佈的第三批108個省級特色小鎮創建對象的2017年度的考覈結果中，24個小鎮考覈優秀，32個小鎮考覈良好，29個小鎮考覈合格，14個小鎮考覈警告，7個小鎮考覈降格，由省級特色小鎮創建對象降格爲省級特色小鎮培育對象。

住建部原副部長劉志峯曾公開表示，“特色小鎮”的建設應該設置考覈和退出機制。在規劃設計和選址，或者自然地理方面不適合發展的“特色小鎮”，應該制定退出名單。如果第一批申報名單的“特色小鎮”在考覈過程中不能合格，也應該停止建設。有了“特色小鎮”的退出機制，才能讓“特色小鎮”的發展名副其實，給子孫後代留下財富。

薛圳揚指出，特色小鎮承載地方發展重任，只進不出或一次性命名制都不利於其健康發展。實行“退出機制”，持續開展評估督導和優勝劣汰，才能確保特色小鎮發展充滿活力。特色小鎮是城鎮化發展的有效補充，一端連着城市，一端連着鄉村。在它的發展過程中，既要解決就業、教育、醫療等民生問題，還要兼顧生態環境和產業發展。只有解決好這些問題的特色小鎮，才能產生聚集效應，吸引產業和人口匯聚。

在吳宇哲看來，吉林省政府提出建設特色小鎮要從實際出發，委託第三方進行評估並啓動“退出機制”設想是好的。

但是他提醒道，第三方機構自己的專業性、公正性非常重要，在執行過程中，這兩個都是難點。特色小鎮本身是個新事物，有的是爲了聚集，有的是爲了宜居，有的是爲了包容，評估機構的專業性是否勝任是第一步；第二就是保證公正性，如何讓評估機構免於地方政府和企業的雙重干擾。

因地制宜推行

值得一提的是，不管是發改委的發文，還是浙江省對特色小鎮的降格處理，都說明了統一實行有進有退的創建達標制的必要性。

中投顧問發佈的《2019-2023年中國特色小鎮建設深度分析及發展戰略研究報告》顯示，截至2016年，全國入庫特色小鎮項目共計11260個，投資額13.5萬億元，落地率爲31.6%。

數量衆多的特色小鎮難免“魚龍混雜”。專家認爲，政府對於違規建設、未達到建設標準或多次考覈不達標的特色小鎮，應出臺相關政策，收回已出讓建設用地並給予開發商部分補償，或引導開發商將土地另作他用，避免財政資金和土地資源的浪費。

李明超建議，建立特色小鎮綜合效益評價指標體系。各地根據當地情況從產業特性、資金投入、項目引入、人才招留、公共事業以及環境效益、社會效益、經濟效益等維度進行全面考覈評價。對於破壞環境、過度開發、以特色小鎮爲名開發房地產等行爲,要設置不容突破的底線。對於考覈多次不達標的特色小鎮，做退出處理。

吳宇哲也說道，如果要推廣退出機制，特色小鎮的合格評估一定要抓住本質。從評估方法上來說，不適應於採用多因子評價，即指標權重的累積得分，而應該採用限制因子評價，也就是俗稱的木桶原理，根據限制的最弱項，看看是否達標？是否存在提升的可能。如果限制性的最弱項沒達標，又沒有提升空間，應是啓動退出。

“要因地制宜推進特色小鎮退出機制。”李明超指出，各地經濟發展不平衡，特色小鎮的退出機制要尊重小鎮的特性和發展規律，因地制宜，體現區域差異性，提倡形態多樣性，不搞區域平衡、產業平衡、數量要求和政績考覈，避免脫離實際照搬照抄。

薛圳揚建議道，在完善前期考覈的基礎上，對規劃、設計、選址不達標的小鎮和自然地理不適合的特色小鎮進行有計劃的清退。特別是一些特色小鎮建設過多過濫、重複建設嚴重的地區，現在下馬比上馬更能夠節約成本。在此基礎上，引入第三方評估機構進行年度考覈，才能實現特色小鎮評價全面、客觀、精準。