文/雪珥

來源：《中國經營報》

兩場治理整頓，皆虎頭蛇尾，不了了之，導致中央對財政進行治理整頓的努力完全落空，並再度證明了在中央權威淪喪、積重難返的情況下，僅靠宰相的鐵腕與操守，並不能解決任何關鍵問題。堂堂一個政權，卻無法有效掌控78%的財政收入。這樣的政權，早已經喪失了作惡的能力，也同時喪失了制止作惡、自我純淨的能力，後者正是其崩潰的根本原因……

對於大清官場的不少幹部來說，1899年的夏天是一個難熬的酷暑。

從6月開始，直到10月，鐵面“宰相”（軍機大臣）剛毅率“中央檢查組”，奉旨南下江蘇與廣東，清查財政，掀開了治理整頓的大幕。

兩江總督劉坤一對此極爲不爽，尤其是剛毅的南下正好發生在紀檢部門（“御史”）參劾兩江的厘金稅收存在重大問題之後。劉坤一隨即向中央打了報告，稱病請辭。在他寫給浙江巡撫德馨的私信中，牢騷滿腹：“唯被言官參劾，朝廷特派剛相南來查辦……鄙人屢掛彈章，抑賴聖明曲予優容，寧復以人言介意？”

其實，劉坤一有點高看自己了。剛毅南下，並不是要查辦他，而是藉此展開一場財政領域的治理整頓。兩江的問題，無非爲中央提供了一個“抓手”和理由而已。

這場治理整頓的主要目的：一是摸清財政的家底，二是將財權儘可能多地收歸中央。這其實是中央與地方爭奪財權的一次拔河，是中央試圖重建權威的一次火力偵察，是大清政權試圖在財政上“救亡圖存”的一次掙扎。

同樣的治理整頓，5年之後（1904年）又進行了一次。中央派兵部左侍郎鐵良，南下江蘇，進行調查和整頓。此舉依然激起江蘇官場與民間的不滿，報界甚至拿剛毅、鐵良的姓氏調侃，揶揄他們是“搜刮”地方的“鋼鐵”（剛、鐵）。

雄心勃勃的剛、鐵二人，試圖煉就大清國的財政“鋼鐵”。但這兩場治理整頓，皆虎頭蛇尾，不了了之，大清國加速滑向崩潰的泥潭。

疲軟的中央

“剛鐵”南下，治理整頓，首要的原因就是中央實在太疲軟了：經歷了數十年的內憂外患消耗之後，大清國的中央財政真正成了兩袖“清”風，而地方督撫們的財權卻日漸坐大。

這種“強枝弱幹”的局面，形成於鎮壓太平天國運動之時，並且，不僅僅財權，甚至在敏感度更高的兵權、組織人事權這些傳統上絕對不容“問鼎”的中央權力，也被大量轉移到地方手中。

爲了“救亡圖存”，清政府不得不放手發動地方官員和士紳，而中央手上無兵無將亦無餉，唯一能夠動用的資源就是“政策”。通過“給政策”的方式，中央將兵權、財權不斷地下放給地方，在激發地方官員和士紳積極性的同時，也打開了“大放權”的潘多拉魔盒。

在這一時期崛起的曾（曾國藩）、左（左宗棠）、李（李鴻章）等人，不僅是中國近代軍閥的肇始，也是財閥的肇始。

“兵馬未動，糧草先行”，大辦團練、“就地募兵”的一個重要前提，就是下放財權、“就地籌餉”。最開始，以咸豐皇帝爲核心的中央，還是堅持將財權抓在手上，堅持朝廷指揮槍桿子的原則，通過餉銀來調控和制衡曾國藩等坐擁雄兵的將領。其具體的體現，就是堅決不任命曾國藩等人兼任地方行政職務，將“軍、政”嚴格分開。軍隊的糧餉供應，必須仰賴行政體系的支持。這一對槍桿子設防的政策，在局勢複雜的戰區，實際上難以執行，造成前線將領十分被動，曾國藩感慨說：“無土無財，無位無民” ，“武不能補千把外委之實，文不能轄府廳州縣之官”，籌糧籌餉處處受到地方掣肘。

曾國藩一怒之下，乾脆借奔喪爲名，撂了挑子在老家靜觀局勢。直到局勢日益糜爛，中央不得不同意賦予其地方實權，他纔出來工作。曾國藩開了口子之後，前線將領兼任地方督撫，遂成爲一種與時俱進的時尚。

有兵就有財，有財就有兵，財權隨同兵權一道，迅速集中到“中興名臣”們的手中，這令曾國藩的湘軍，迅速成爲大清國中政、經勢力最爲強悍的集團。到同治二年（1863年），全國8位總督中，3人是湘軍將領；全國15位巡撫中，9人是湘軍將領，“至提鎮兩司，湖南北者，更不可勝數”。曾國藩自己坦承：“自軍興以來，各省丁、漕等款，紛紛奏留供本省軍需，於是戶部之權日輕，疆臣之權日重。” 如果不是曾氏自我剋制，湘軍集團尾大不掉的局面，根本不是中央能夠主動化解的。

財權的下放，意味着傳統財政體系名存實亡。

這種傳統體系，其“一箇中心”就是中央集權，“兩個基本點”則是依靠“起運存留”的中央地方分稅，及依靠“奏銷”的預決算制度。

所謂“起運、存留”，接近於如今的“國稅”、“地稅”之分。在咸豐朝之前，得力於強大的中央集權，這一體系運轉得相當順利。八旗入關之初，“起運”、“存留”各半，地方財政相當寬裕。之後，隨着大局底定，地方存留被大幅削減，自康熙中葉開始，至嘉慶、道光年間，地方存留一般低於25％，財權完全集中在中央。

這種過於剛性的“計劃經濟”財政，極容易陷入“一收就死、一放就亂”的兩難處境。中央過度徵收“起運”（國稅），給地方留的“存留”（地稅）太少，這成爲地方向民間大肆攤派的絕好理由。其中，沿襲前明舊制而向民衆徵收“耗羨”（熔鑄白銀的折耗），就是一例。

大一統、大集權的“計劃經濟”體系，不僅僅是大清特色，也是千百年來的中國特色，其具備強大的“集中資源辦大事”——無論好事還是壞事——的能力。

這種傳統的財政管理制度，必須在和平的環境下，依靠龐大的官僚機器才能運轉。戰亂之中，各地督撫及將領自行徵兵、籌餉，“起運、存留”之別蕩然無存，“奏銷”也難以及時進行。天長日久，全國、全軍上下皆是一筆糊塗賬。

太平天國蕩平之後，按照慣例，應進行軍費的“奏銷”。戶部的各級幹部摩拳擦掌，準備大發其財——沒有他們的“專業”指點，“糊塗賬”絕對無法符合報銷的規定，這正是他們尋租的好機會。甚至，不少八旗子弟紛紛找門路到戶部工作，準備大發一筆“奏銷”財。

中央機樞的恭親王、倭仁等人，都意識到了其中的危機：一旦嚴格執行“奏銷”制度，大多數的軍費賬目必定難以報銷，按照慣例，勢必興起大獄，這可能激起大規模的兵變。

在穩定壓倒一切的關鍵時刻，中央審時度勢，及時剎車，宣佈：“所有同治三年六月以前各處辦理軍務未經報銷之案，准將收支款目總數分年分起開具簡明清單，奏明存案，免其造冊報銷。”曾國藩在家書中說：“感激次骨，較之得高爵穹官，其感百倍過之。”

自此，傳統的“奏銷”制度實際上名存實亡，並生成了“內銷、外銷”的新變種：地方上有選擇地將那些與中央規定相符的開支上報，稱爲“內銷”，而不相符合的不予上報，稱爲“外銷”。 “內銷”也往往不按規定填報“四柱”表單，只提交一份簡單的明細。“外銷”部分則完全脫離了中央財政和中央監察部門的視線，成了實際上的“坐支”。

更爲致命的，爲了確保中央一級的財政收入，中央退而求其次，以行政命令的方式，規定了“京餉”定額，硬性攤派給地方。這種看似強悍的做法，實際上色厲內茬，等於是變相承認：地方只要足額繳納“京餉”，就可以自由支配其餘的財政收入，而且，中央根本就不問“京餉”的餉源稅種，只要真金實銀。

此後，各種新增戰爭賠款及新政改革的開支，都通過這種攤派的方式解決。爲了讓地方政府接受攤派，中央一邊高舉組織人事權這一大棒，進行逼迫，一邊高舉政策傾斜的胡蘿蔔，不斷地開口子准許地方開徵新的稅賦——顯然，這種竭澤而漁的方式，造成了權威資源的不可持續、不可再生的濫用，在喪失了對地方財政實際控制權的同時，中央也喪失了更爲寶貴的權威資源。

地方政府成爲“車匪路霸”

令中央財權徹底喪失的最大漏洞，就是地方徵收的“厘金”。

所謂“厘金”，得名於“值百抽一”（1%，即“一釐”）的稅率，是一種貿易稅。在實際執行過程中，稅率並非名義上的“一釐”（1%），多數省份都在5%以上。厘金的徵收對象，幾乎涵蓋所有商品，及商品流通的所有環節。 羅玉東在其1936年出版的《中國厘金史》中總結說，“舉凡一切貧富人民自出生到死亡，日用所需之物，無一不在被課之列。”

厘金這一稅種，是在鎮壓太平天國運動中，地方官員們創造性思維的集中體現。其始作俑者，一般認爲是刑部侍郎雷以

。雷於1853年在揚州會辦軍務，爲了解決團練經費，根據中央“就地自行籌餉”的指示精神，向本地坐商及途經本地的行商徵收厘金。這一招十分見效，不久即被中央採納，於1855年在全國範圍內推廣，成爲繼田賦、鹽稅之外的最大稅種。

厘金的最初設計，是戰時的權宜之計，取諸地方、用於地方，算是地方稅，但地方政府嚐到了甜頭之後，就被固定下來，成了常稅。地方政府對厘金的徵收充滿了積極性，大幹快上，一時之間，全國範圍內局卡林立，布如羅網，商賈行人處處要交“買路錢”，各地政府儼然成爲穿制服的“車匪路霸”。

花樣百出的名目，並不止這些，還有查船規費、查貨規費、浮收折價、填換運照、划子錢、灰印錢、出票錢、驗票錢、換票錢、苛罰等等。

爲了確保厘金的徵收，地方政府甚至不惜犧牲田賦和鹽稅等“國稅”，厘金迅速成爲數額最爲可觀的大稅種。根據剛毅在1899年的報告，廣東全省財稅收入500餘萬兩，其中厘金收入高達393萬兩，佔78.2%，其餘纔是“地丁、鹽課、耗羨、雜稅”4項傳統稅收的總和。

厘金的設立，對本土農工商業傷害極大，而外資企業則因爲條約中明確規定了只需要繳納海關關稅，而得以倖免，並因此佔據了相當有利的競爭地位——這與其說是外資享受“超國民待遇”，不如說內資被迫承擔“超國民負擔”。這也導致大量內資紛紛依附外資，披起“洋皮”。

1896年李鴻章出訪歐美，其中一個重要的使命，就是遊說各國同意中國提高關稅。各國一致認爲，中國關稅全球最低，確有必要提高，但中國必須首先取消厘金，否則無法改善投資和經商環境，關稅提高之後商業更難推行。李鴻章完全認同西方對厘金的負面看法，但因爲涉及龐大的既得利益集團，他一個靠邊站的老幹部，實際上無能爲力。最終，提升關稅的使命徹底失敗。

從厘金創辦以來，中央一直沒有放棄過監控的企圖，多次要求各地上報厘金的收支賬目，但難以如願；即便後來開始申報，卻存在着嚴重的瞞報漏報少報現象。根據戶部在光緒六年（1880年）的一份報告，厘金收入被壓低瞞報的金額高達70%，而其辦公經費支出（“局用”）被誇大瞞報的金額甚至高達80%：“（厘金）隱匿挪移，在所不免……至局用一項，或以一成開支；或正釐一兩，收辦公銀八分；或則支銷項下並無經費名目。查應出之款匿不開報，則所報收款不實不盡可知……此外洋藥（進口鴉片）厘金，聞東南各省，有以百兩報五十兩者，甚或三十兩者。此中暗虧釐課，爲數甚巨。”

爲了確保厘金的徵收，地方政府甚至不惜與中央惡性競爭。咸豐十一年（1861年），恭親王等報告說：“廣東設有洋藥抽釐總局，如有人先輸五十兩，即無庸在關上完納正稅。又澳門漏稅之茶葉，日見其多，每百斤稅銀二兩五錢，抽釐局只徵五錢，即可任商人繞越走私，無一肯到關納稅。” 在厘金局的持續擠壓下，滸墅、西新、北新三個常關甚至不能不“倒閉”。

厘金之外，地方政府還想出了各種花樣繁多的苛捐雜稅，甚至也不報請中央批准，自行徵收。

根據1910年《廣東省財政說明書》，該省的捐稅名目之多，令人眼花繚亂。捐稅共分正、雜、零星三大類。而且，在某種捐稅之下，還有各種子目。這些捐稅種類，多是零星的蠅頭小稅，真正是涓滴不漏。河南遂平縣連麻豆、芝麻也不放過，要按重量徵稅，不僅擾民殘民，而且大大增加了行政成本，令財政收支更爲入不敷出。

地方政府成爲穿制度的“車匪路霸”後，在利益驅動下，甚至連“皇綱”都敢劫。戰爭期間，原應上繳中央的丁、漕、鹽、關等稅款，都曾被劫。咸豐二年（1852年），安徽巡撫蔣文慶首開先河，將全省上下的地丁、關稅及雜款，一律截留，充作軍費；次年，浙江協撥湖廣的餉銀7萬兩過境安徽，又被他截留。同年，廣東解往江南糧臺的15萬兩餉銀，被江西巡撫張芾截留；曾國藩則截留了過境湖南的4萬兩餉銀……中央對此無可奈何，只能在申斥之外，予以默認。

日益坐大的地方，也開始侵蝕中央的固有稅源。如買官賣官的“捐納”，本是屬於中央的特權，從戰時開始，地方紛紛染指。更令中央鬱悶的是，爲了爭奪客源，各地競相降價銷售，導致官位大貶值，“捐納”的收入直線下降。以中央財政所得捐納收入爲例，道光年間每年可得1000萬~2000萬兩，光緒初年就只能收到50萬～60萬兩。

　“永不加賦”過期作廢

伴隨着兵權、財權的下放和“被下放”，同樣敏感的組織人事權、至少是財政機構的組織人事權，也開始轉移到地方。各省在戰時所設立的厘金局、籌款局、軍需總局等，戰後所設立的“善後局”、“籌防局”等，人事權皆掌控於地方實力派手中。中央財政的派出機構“布政使司”的首長“藩臺”，對此毫無發言權，中央組織人事部門也根本無法插手。戰後，戶部令各釐局裁員，並納入統一管理體系，均遭到地方上的軟頂硬扛，無法推行。這等於是在原先的財政管理體制外，另外設立了一套新的體制。這些機構與老的機構並列，互不統屬，政出多門，爭奪本來就不豐厚的稅源。

不少地方官，爲了提高徵收捐稅的效率，往往將徵收工作“外包”。先由“包稅人”預先墊繳一部分，然後，“包稅人”在公權力的保駕護航下，向民間徵稅。“包稅人”繳足“承包款”後，餘額就成爲自己的利潤。這種“贏利型經紀人”的大規模出現，徹底改變了中國農村社會由鄉紳精英協助政府管理的千年格局，傳統的士大夫鄉紳們退出了鄉村的管理，而代之以流氓痞子，這造成了日後著名的“土豪劣紳”問題，一直困擾着晚清和民國政府。由“土豪劣紳”執掌基層政權，大大地毀壞了清政權的執政基礎，自挖牆腳，竭澤而漁。

在財政擴張衝動之下，各地政府還不顧組織原則，大肆借取外債，並以國家信用爲擔保。甲午戰爭之前，清政府所舉借的外債，幾乎全由地方政府主導和承辦，並多以中央財政直屬的海關關稅、鹽稅等作爲擔保抵押，這亦是一種變相的中央向地方轉移財源。

在混亂的財政和財政管理之下，康熙皇帝當年定下的“永不加賦”的莊嚴承諾，雖然是清政權的立國之基，卻也成了過期作廢的舊船票，無法登上“上下交徵利”的新客船。當然，康熙的承諾既然如此莊嚴後世領導就必須在表面上予以維持：“賦”是不會加的，增加的只是“附加費”。

根基於田賦之上的“附加費”，遍及全國，名目繁多，令農民們不堪負擔。

四川算是這方面的先驅。該省在咸豐三年（1853年）開徵“按糧津貼”，每1兩田賦，加收1兩“津貼”，增了一倍；1862年，四川再度開徵“按糧捐輸”，總額180萬兩，爲正稅的3倍；1901年開徵“新加捐輸”，稅額上升到350萬兩，爲正稅的5倍……

到了新政改革期間，農民們又要承擔各種名目的改革成本，其中最爲有名的就是川漢鐵路的“租股”。爲了籌集鐵路建設的鉅額資金，農民們紛紛“被”當股東，根據田賦按比例繳納“租股”，居然多達2000多萬兩，相當於四川省66年的正稅稅額。這成爲引爆辛亥革命的導火線。（參閱雪珥著作《辛亥計劃外革命》）

這類加徵，通稱爲“浮收”，就是不按《賦役全書》規定的科目、稅率而加收錢糧。此外，還有一法，叫做“勒折”，就是在以銀錢代繳田賦公糧時，以高於市價的比例勒收銀兩。浙江的杭、嘉、湖實行“漕糧改折”之後，地方政府大肆“勒折”，每石糧食的折價不斷上升，居然超出當地實際糧價的一倍。而別的省份，竟有“浮勒至十倍”的！

各地雖然變相加徵田賦，卻都刻意迴避“田賦”二字，以便維持康熙皇帝的莊嚴承諾。一時， “畝捐”、“抵徵”、“漕糧加價”、“規復錢糧”等新名詞層出不窮。而且，越是魚米之鄉，負擔越重。同治二年（1863年），還在擔任江蘇巡撫的李鴻章向中央報告說：“蘇、松、太浮賦，上朔之，則比元（朝）多三倍，比宋（朝）多七倍；旁徵之，則比田連之常州多三倍，比同省之鎮江等府多四五倍，比他省多一二十倍不等。”

田賦之外，各級政府還在民衆日常必需的食鹽上大做文章，“鹽引加價”成爲甲午戰爭之後，從中央到地方最愛使用的增收辦法之一。從1895年開始，直到1908年光緒末年，江西的淮鹽銷區總共加價8次，食鹽零售價飆升一倍。與田賦一樣，食鹽的加價部分，遠超其正價，天津蘆鹽加價爲正價的19倍以上，淮南四岸的加價則爲正價的13~16倍，四川沿邊各岸加價爲正價十多倍到二十多倍……“鹽都喫不起了”，成爲民生艱難的最生動寫照，由此推動了整體物價的飆升。