上海“一网通办”渗透率全国最高，秘诀在于破解3个硬核难题

杨女士最近在负责上海星燧信息科技有限公司的工商注册事宜。这家2月2日完成注册的公司，其实是1月才启动相关事项的。

“（和以前相比）效率高了很多。开办企业的各项环节基本上都是通过‘一网通办’从线上走，股东不用需要集中在一起跑手续，也不用到现场去了。”杨女士说。

“一网通办”，就是企业和个人无需在线下舟车劳顿，通过网上数据的跑路，就可以一次办妥相关政务事项。在“中国上海”门户网站开设的“一网通办”政府服务总门户，不仅可以办理核名、工商注册，还可以办理纳税申报、投资审批等多达1339项事项，实现了审批事项全覆盖。

2018年两会期间的总理记者会上，国务院总理李克强提出要推进政务服务“一网通办”。在此之前，上海已率先提出要全力打响“一网通办”的政务服务品牌。目前，上海不仅基本上实现了“全市通办、全网通办、单窗通办”，还在推进“长三角通办”，已有30个事项实现了G60科创走廊9城通办。

“一网通办”，“通”是重点和难点，也是提升用户体验的核心关键环节。

要实现业务通，前提是数据通。如何实现数据整合共享，如何再造业务流程，如何提高一网通办的渗透率和使用率，是“一网通办”的3个硬核难题。上海如何解决？

1、政务数据如何100%归集、100%共享？

上海在电子政务领域起步较早，率先建成法人、人口、空间地理三大基础数据库。从2010年起，“中国上海”门户网站开通了市级网上政务大厅。各政府部门推进电子政务应用的积极性也很高，在原有工作实践中开展了部分移动端服务的尝试。

虽然上海较早建立了“互联网+政务服务”的系统，各部门的信息化程度较高，但横向的部门之间还处于“割裂”状态，也降低了前端政务服务的效率。

2018年4月13日，借探讨基层治理创新的场合，上海市委书记李强表示，目前上海的政务数据系统有800多个，相互间却互不兼容。

一些看似高密度布局的城市管理智能化设施，也因后台协同不足而作用大打折扣。“街头一根杆子上摄像头挂着好多，一问才知道是各个部门的，相互间都是不通的。”李强说，这正如一句流行语所形容的，“世界上最远的距离，是我挨着你，却不知道你在干啥。”

信息不通，对于企业和个人来讲，一个最直观的体验，是办理业务时基本信息的重复填写。

杨浦区行政服务中心主任杨菊芳告诉记者，在针对办事“堵点”的调查中，群众和企业反馈最为集中的，就是个人身份信息、企业基本信息反复填写。

因此，推进“一网通办”，上海最需要突破的，是原有信息化高速发展后造成的“条线部门强而统筹偏弱”的现状。

为此，上海在2018年4月首先成立了大数据中心，这个创新性的机构，具体承担上海市公共数据归集、整合、共享、开放、应用管理，组织实施“一网通办”工作。形象地说，就是要打通信息壁垒，破除“信息孤岛”“信息烟囱”。

要实现数据的归集共享，首先要解决各单位的归集意愿，也就是大家要愿意把数据拿出来。

上海市大数据中心数据资源项目有关负责人对第一财经记者表示，普遍意义上讲，单位不愿意拿出数据，可能有多方面的原因：涉及部门利益，不愿拿；自身数据管理能力不足，不能拿；数据质量不高，怕担责；即使不拿也不用承担后果，不必拿；拿出的数据要避免隐私泄漏和安全风险，不敢拿；拿出的数据别人也未必能用好产生价值，不值得拿；持续拿出数据需要持续的人力财力投入，目前还没有建立与之相适应的财政预算机制能够给予支持，没有本钱拿。

除了归集意愿，还需要解决的，是客观存在的公共数据采集标准不统一，数据质量不高等问题。

上述负责人说，各单位的政务数据缺乏统一的质量标准约束文件，“（这也导致）数据质量参差不齐，受人为因素影响较大”。

比如，有些单位使用自己制发的证号作为主编码，而不是使用统一的身份证号码进行编码，导致数据归集后，难以与其他单位的数据进行整合。

再比如，各部门的数据可能存在技术标准不统一。以发证时间为例，有些部门精确到日，有些部门精确到时，这也导致数据归集后需再进行数据清洗。

困难重重，核心解决之道，是立法。

2018年11月1日起正式施行的《上海市公共数据和一网通办管理办法》，是上海第一部关于公共数据管理与“一网通办”改革的地方政府规章，对于数据采集、整合、共享、开放、应用、安全等做出了全面规范。

由此，上海开始更为顺畅地推动各单位的网上审批等政务信息系统迁移到电子政务云。同时，以“一网通办”的政务服务事项为主线，梳理形成公共数据共享需求清单，进而形成相关责任部门的责任清单和负面清单（不予共享）。依据“三清单”，协调推进各区、各部门编制数据资源目录。

“一经核实的责任都必须编入数据资源目录。比如，税务局的数据资源目录，我们会同时对照经信委的目录，要求税务局应编尽编，尽量减少遗漏的项目和系统，确保归集的完整性。”上述负责人还告诉记者，编目完成后，上海大数据中心会提供统一的PAAS层服务，包括操作系统、数据库、交换工具，确保各单位能专注于数据归集，提升归集效率。同时，也会向各单位详细介绍共享交换平台的安全保障措施，打消大家的疑虑。

截至2018年底，上海大数据中心已汇聚数据近5000张表，55亿条，完成各部门362个信息系统的上云迁移，实现50%的政务数据归集。尤其是各个部门应用最多的人口、法人、空间地理和电子证照等四大“基础库”，已经完成全量归集。

数据的归集是为了共享和应用。大数据中心又建成了一个可以实现上海全市各区各部门之间数据共享的数据共享交换平台，并实现与国家级数据共享交换平台的级联。

上海的目标，是以共享为原则、不共享为例外，实现政府部门公共数据100%归集、按需100%共享。

2月12日的“上海市进一步优化营商环境工作会议”上，李强特别提醒，这件事一定要想通，“数据就是未来的生产资料，不同于物资资源，数据是越用越丰富”。

2、政务事项如何从能办到快办、好办？

打通了信息壁垒之后，上海的政务服务正在从能办，转变为快办、好办。

成立于1994年的上海良基博方汽车发动机零部件制造股份有限公司（下称“良基”），是一家民营企业。随着企业不断壮大，需要扩建厂房及辅助用房。

2018年5月21日，良基正式在“一网通办”的社会投资项目联审平台上申请了施工许可，1个工作日就拿到了施工许可证。

“这么神速，使我们大感意外和欣喜。值得一提的是在办理过程中都是通过网上操作，我们也没有见过审批人员的‘庐山真面目’，所有问题咨询也都是在网上、电话、微信里得到了解决。”良基相关负责人表示。

项目完成施工后，良基又开始申报竣工验收。前期准备完成后，良基于2018年11月22日正式网上填表申请，当月26日就在上海市住建委官网下载了工程项目竣工验收备案证。

作为上海市审批改革的直接受益者之一，2018年10月30日，良基董事长作为代表，向世行专家展示了整个项目的审批进程，并获得了认可和肯定。

各区各部门之间的数据互联共享，形成了一个通畅的高速路网。基于此，上海得以优化业务流程，从原来的单部门流程向跨部门协同办理流程转变，也就是从串联转变为并联。

整个业务流程的革命性再造，既是前期倒逼政府职能加快转变的结果，也是进一步倒逼政府职能转变的动力。它的量化标准，是“减时间、减环节、减材料、减跑动”。

2018年，上海通过实施优化营商环境专项行动，取消行政审批事项100项、评估评审40项，开展工程建设项目审批制度改革试点，工程建设项目全流程审批时间压缩一半以上，，获得电力、开办企业、办理施工许可、跨境贸易、纳税、登记财产等领域的办事和审批环节减少30.5%、时间缩短52.8%。

一系列改革举措，推动我国在世界银行营商环境报告中的排名从78位提升到46位，这也是世界银行营商环境报告发布以来中国最好名次。作为世界银行衡量中国排名的样本城市之一，上海拥有55%的权重。

而在2019年，上海市市长应勇表示，要进一步提升“一网通办”政务服务效能，行政审批事项承诺审批时限平均减少一半、提交材料平均减少一半。

上海的底气在于，政务数据在持续不断地加快归集、共享，以及电子证照、电子印章、电子档案的更广泛使用。

上海甚至在立法中提出：没有法律法规依据的证明材料，一律不需要提交；能够通过数据共享或网络核验的材料，一律不需要提交；能够通过电子证照库调取的证照，一律不需要提交。

截至目前，上海已入库包括身份证、出生医学证明、不动产证、企业营业执照、食品经营许可证等17类高频电子证照超5600万张，可以在线上线下实现相关证照免提交。

3、如何吸引用户愿意用？

检验“一网通办”成效的重要指标，来自用户——他们是不是乐意使用。

静安区某软件科技有限公司行政人员陈女士最近要再次申请高新技术企业认定，登陆“一网通办”企业专属网页后，发现“企业办事推荐”栏目已经向自己推送了“高新技术企业认定”、“技术先进型服务企业认定”等主题办事。

于是，她点击进入“高新技术企业认定”主题办事页面，根据公司情况一步步完成了问卷式的个性化智能引导，获取了企业所需提交的申请材料清单以及就近办理窗口的地址。在线填报上传材料后，预审通过就可以去窗口办理了。

这是上海“一网通办”的发力点之一：利用数据汇聚和用户画像技术，主动研判企业和市民潜在服务需求，精准推送各种专属的个性化服务。目的是希望办事能像“网购”一样便捷。

相比推送一件商品，推送一项个性化政务服务，显然更复杂。

比如，“我想开个餐饮公司”，对于个体是一件事，但是政务服务事项主要以单部门事项为主，所以这件事就涉及有前后置关系的多个事项，包括名称预先核准登记、各类企业及其分支机构营业的许可，烟草专卖零售许可证、酒类商品零售许可证等。

具体到每一个政务服务事项，又会包含多种不同的情形，不同的情形适用于不同的用户对象、不同的情形需要填写不同的信息、准备不同的材料。

比如“往来港澳通行证和签注签发”，去港澳的目的类型包含了旅游、探亲、商务、逗留等情形，逗留类型包含就学、就业、随任、亲属居留等情形，办理对象又包含本市及外省市人员的情形，业务类型又包含首次办理、补发、换发、过期申请等情形。

基于此，上海“一网通办”分别上线了市民主页和企业专属网页，以用户视角，穷尽审批中的所有办理情形，让企业和个人做选择题，一步步抵达符合自身办理情形特征的个性化材料清单。

目前，针对个人的事项，上海在公安、人社、民政、司法、卫健、医保等重点民生领域，推出了40多个复杂主题，2019年要新增100个。而在企业专属网页面，上海在食品、药品、工程建设等重点领域构建了50多个复杂主题，2019年也会新增100个。

这些主题，也并不是随意确定的。

在杨浦行区行政服务中心，一台主题机器引起了记者的注意。这台放大的超大显示屏涵盖科技金融、教育文化等8大类90个主题套餐，点击对应的条目，就能清楚地知道某主题事项所涉及的部门、需办理的证照、需提交的材料。

杨菊芳告诉记者，确定这90个主题，前期经过了三个月对全区企业的实地调研和摸排。

推送了恰当的办事主题之后，对于个体来讲，需要重复填写的信息，也大幅减少了。杨菊芳说，杨浦区将550余个申请表单、6000余条信息电子化，录入智能填表系统。如今个人或企业通过移动端填表，此前已经提交过的基本信息就会自动填入，“企业和个人只需要补充表格里的其他信息即可”。

随申办开发方、上海市民信箱信息服务有限公司副总经理凌力对记者表示，目前“一网通办”正在着力打造更多的应用场景，提高渗透率和使用率。

据了解，2019年，上海将以应用场景授权为基础，凡符合应用场景和数据来源为四大基础库的情形，均进行无条件数据共享，大幅降低数据共享门槛，拓展应用场景使用范围。

据第一财经记者了解，在长三角一体化的国家战略下，长三角一网通办的覆盖范围，也将从目前的G60科创走廊9城市，拓展到整个长三角区域，可以办理的政务服务事项也会更多。

凌力告诉第一财经记者，上海“随申办”还将推出一个“用户漫游”的概念，比如，“随申办”的注册用户如果到了浙江，可以通过上海与浙江省市平台之间的协作，在“随申办”上使用浙江的某些政务服务功能。“我们正在积极推进中。”

数据是努力的一个佐证：截至1月底，“一网通办”已有个人实名用户758万，占实有人口近30%；法人用户189万。移动端APP“随申办”注册用户已经突破1000万，如果用注册用户数/常住人口来比较渗透率，上海这一指标达到41%，是全国“一网通办”渗透率最高的省份。