党的十九大报告明确指出，预算绩效管理是提升政府效能的重要抓手，是深化财政管理改革的重要举措。政府绩效提升是全社会效率提升的基础，预算绩效管理是要在体制上形成全流程的激励，以此推动行政效率提升，改变传统上财力配给与事责认定的彼此分离，构建主动改革的制度环境。实践中，我们发现有效实施预算绩效管理依然存在三方面的挑战：第一，实施预算绩效管理的顶层设计亟待探索，国际经验均为自上而下的推进；第二，实施预算绩效管理要与经济转型匹配，致力于高效实现转型发展目标；第三，实施预算绩效管理的微观激励措施十分关键，行政部门的一般性工作和差异化特征尚未周全考虑。站在新的历史方位，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”目标高、任务重，本文将尽可能梳理出这一新鲜事物的理论基础、主要挑战和解决办法，希望能为改革提供一些可靠的依据。

实施预算绩效管理改革具有现实性的理论基础

推动经济转型发展，政府不能成为“最短的那块木板”。按照经济发展理论关于国民经济各部门的分类：政府、企业和个人是三个部门。经济循环要通畅，首先每个部门要相对有效运行，不能有短板；其次部门之间彼此要有效协作，平滑顺畅交接。竞争是效率的源泉。企业要盈利，必然要想办法与市场中的对手展开争夺；个人要发展，往往也要与同行比拼实力。相对而言，政府的竞争者却要少很多。受限于辖区管理、技术条件和发展水平的约束，各级政府主动提升行政效率的意愿并不强烈。

预算绩效管理的核心是形成体制内的激励机制。组织行为理论认为，组织的发展与演进来自于自身的努力。至于组织会在什么情况下努力，大量的实证研究表明，外部环境变化冲击到体制运行时，内在的激励机制便比较容易触发，进而真正推动变革。预算绩效管理则是一个相对外生的推动力。实际上，各级政府与职能机构无一例外都是预算执行部门。所完成的工作和执行的任务背后都有相应的财力支撑。预算部门虽然在政府内部，但相对于具体的行政部门，预算管理方式和治理模式的调整，将是一个比较显著的变化。传统上做好做差一个样，做多做少一个样的预算管理体系，一旦被效率和绩效导向取代，各部门便很可能会在危机意识下做出相应改变。组织变革所需的体制激励就有了进一步推进的可能。

预算绩效管理的关键是营造主动改革的制度环境。政府行政效率提升是所有发展转型经济体共同面临的难题。很重要的原因是制度环境变化到底是主动作为还是被动实施。这会带来截然不同的制度结果。一般而言，主动作为有利于控制改革节奏，走一条优化后的制度建设之路；被动实施存在一定的系统性风险，各组织基本上处于追随状态，不可控因素也要多一些。从各国实践看，预算绩效管理比较容易走上被动实施的道路。如上世纪80年代在英美兴起的新公共管理运动，虽然看起来声势不小，但背后财政赤字增加、政府绩效持续提升困境等难题不容忽视。因此，要多从问题出发、立足长远，主动营造适合中国实际的主动改革的制度环境。在财政支出制度、行政运行体系、政府间财政关系和公共服务流程重组等多个维度，寻求主动改革的切入点，有节奏地推进可行性转型方案，并把积累的经验由点及面辐射开来。

预算绩效管理改革可能面临的主要挑战

如何兼顾预算绩效管理的差异化特征和统一性标准。指向行政效能提升的预算绩效改革牵涉到所有的财政供给部门。他们的工作虽各有特点、面向对象也不太一样，但有一些共同的行动模式。比如医疗、教育等部门，对民生影响大、直接面向个人，关系到家庭生活，预算绩效要与对人的财政分配对应；而工商、环保等部门，对企业影响大，直接面向法人，关系到生产经营，预算绩效要与对组织的财政分配对应。预算绩效管理看似是对行政职能部门的改革，实际上都是着眼于提升公共服务质量。这种质量一方面是满足人民群众对美好生活的向往，另一方面也可以视作推动供给侧结构性改革的抓手。兼顾预算管理的差异化特征主要是指不同公共服务的属性不同，统一性标准则是讲追求公共服务的满意度和转型目标。预算绩效管理是一种全流程、目标导向的行政改革。

如何从顶层设计到微观实施有效推进预算绩效管理。根据已有的资料显示，上世纪80年代美国和英国实施的供给改革，除了在经济领域改善供给效率，还在公共服务领域全面推进绩效管理。到了90年代，美国推动预算和审计部门联手自上而下推进联邦政府的预算管理，并向地方政府作出示范。事实证明，预算绩效管理的成效取决于顶层设计的合理性与基层治理的有效性。我国的预算绩效管理有自身的优势：比较高效的统一管理体系，以及追求经济发展的共同目标。需要注意的问题是，区域间和部门间的差异性比很多成熟经济体大，政府的管辖范围及作用发挥也比很多国家更广。这便要求预算绩效管理筹集的信息更多。单靠财政部门甚至行政部门往往很难完成上述工作，有待多方协调推进。

微观激励措施除了政绩考核、奖勤罚懒之外，还要有待研发新的、更经济的激励办法。首先，传统的预算管理比较倾向于对项目和事务的考核，周期短、见效快的事项受到的重视程度更高。经济转型过程中，一些具有结构性改革特征、夯实发展基础的工作，很难马上见效。所以，预算绩效管理不能不在考核周期上有所考虑。其次，微观激励的方式除了核减或增加预算，还可以有一些过程管理和责任划分。这与当前的政府间财政关系调整、事权划分改革以及行政体制改革密切关联。上述内容是全面深化改革的关键内容，也是探索新激励办法的主要领域。最后，微观层面的预算绩效管理，面临如何实现对个人和团队双向激励的难题。提升组织绩效是传统绩效管理的重点，也有比较多成熟的方法。考核个人和团队工作却不那么容易，可以考虑引入外部竞争，通过编制改革和项目制改革，双向推动更经济有效的预算绩效管理。

大国财政转型下的预算绩效管理之路

以“大财政”的思路谋划预算绩效管理。汲取各国预算绩效管理的有益经验，研究政府收支体系切入的政府绩效改革实施方案。将与政府财务活动和资产运行相关的所有行动纳入“大财政”推动下的预算绩效管理。充分利用新预算法贯彻实施的有利时机，在向下推进的过程中获得各方面更多的支持。预算绩效管理要注意组织层面的条块关系。建议推动顶层决策机构促进部门横向关系与行政纵向管理的协调，提升各部门对财政预算管理部门的重视，降低行政隶属关系或项目委托关系对预算绩效管理的干扰。深化各部门对预算绩效管理的理解，不仅是对预算资金的追踪检查，而且是推动行政效能提升的抓手。

以预算绩效管理推动全面深化改革。全面深化改革是党中央的重大战略部署。预算绩效管理推动下的全面深化改革，可从根本上解决行政效能不高，主观“懒政”与客观“疏失”的问题。建议通过测算财力供给总水平与行政覆盖总范围划定预算绩效管理的实施路线及执行细则。探索推出适合业务部门和职能部门的预算绩效管理指导框架，逐步探索评估标准和改进措施。在中央层面鼎力支持，财政部门牵头推进，各部门协调配合下，以预算绩效管理改革成效促进经济社会的全面转型。

将当前转型发展中的具体问题作为预算绩效管理的重点突破内容。要在政府间财政关系调整、事权责任划分和行政体制改革方面做宏观文章，也要在精准扶贫、生态环境治理等重点任务上及时发挥作用。具体来看，精准扶贫预算的执行绩效如何做到可核查、可比对是亟待关注的内容。建立与基层扶贫部门特别是贫困户的联系，通过有效的信息采集，分析扶贫预算的实施效果，有助于发现预算绩效管理是否立竿见影。生态环境治理的周期更长，适合项目治下的跨期预算管理。完全可以运用已经研究和试点积累的中期预算经验，落实到生态环境治理的预算考核中，观测一些以往忽视的重要内容，展示财政部门主导下的预算管理绩效。

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原载于《中国财政》2018年第15期

作者：中国社会科学院财经战略研究院 何代欣

责任编辑：李艳芝

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