摘要：在全市規劃建設用地總規模負增長的前提下，上海將2500萬常住人口規模作爲長期調控目標，未來住房的增量以滿足本地城鎮化、人口結構調整和居民住房改善所產生的需求爲主，住宅用地供應需從單一的增量擴張轉向多元的存量挖掘，鼓勵通過用地二次更新、舊住房改造、工業區轉型升級等方式，加快盤活城市中大量低效粗放利用的存量土地，充分挖掘新增住房的供應空間，確保建設用地的高效集約利用。同時，根據城市發展階段、人口規模和產業支撐、設施配套、環境改善和新城、新市鎮住房入住水平，動態調整住宅用地的供應規模、結構、時序以及開發強度，並對規劃用地供給做出一定彈性預留，以適應不同情景下城市可承載人口的合理需求。

原標題：住房創新|住房發展如何突出底線保障和社會公平

目前，在居民購房支付能力兩極分化、商品住房土地成本不斷上升、房價持續過快增長等多重因素影響下，特大城市普遍面臨城鎮住房緊張、“夾心層”人口住房難等問題。筆者通過梳理上海住房建設中存在的突出問題，分析國家關於特大城市住房發展及人口調控等方面政策要求，提出上海城鎮住房發展的對策和路徑。

上海城鎮住房發展概況

改革開放以來，在土地使用制度與住房制度兩大改革的推動下，上海市住房市場進入高速發展的軌道。總量規模方面，全市城鎮住房建築總量17年間增幅超過2倍。城鎮居民居住水平持續提高，城鎮居民人均住房建築面積由2004年的29.4平方米增加到2016年的36.1 平方米，接近全國人均水平（36.6平方米），居住條件持續改善。

2000—2017年城鎮住房建築規模變化情況。資料來源：根據上海市統計年鑑（2001年—2017年），2017年市信息中心數據整理。

空間佈局方面，近年的用地發展趨勢顯示，上海市城鎮住房向中心城外快速擴展，中心城周邊地區和新城以外的郊區城鎮成爲住宅用地擴張和人口集聚的主要區域之一。中心城以全市35%的住宅用地資源吸納了近50%的常住人口；在軌道交通建設帶動下，中心城周邊地區的住宅用地軸向拓展趨勢明顯，寶山、閔行已基本形成成片發展的居住區格局，用地規模接近1997年用地規模的6倍；郊區城鎮住宅用地增長超過1997年用地規模的4倍。

1997—2017年城鎮住宅用地面積變化情況（km2）。資料來源：筆者自繪。2017年市信息中心數據整理

上海市歷年城鎮住宅用地分佈圖。資料來源：筆者自繪。

住房保障方面，經過多年的探索發展，上海已基本構建形成以廉租住房、共有產權保障住房（即經濟適用住房）、公共租賃住房（含單位租賃房）、徵收安置住房（即動遷安置房）爲特徵的“四位一體”、租購併舉的住房保障體系。按照“保基本、廣覆蓋、可持續”的原則，對各類需要政府保障的住房困難家庭進行統籌安排、分類解決，保障範圍已覆蓋到全市住房困難的城鎮居民家庭和有穩定工作的外來常住人口。至2017年，保障性住房建築面積約佔全市城鎮住房面積的16%。隨着住房保障覆蓋面不斷擴大，幾十年一直困擾上海的住房短缺矛盾得到了一定緩解。

　　上海住房發展的挑戰

上海住房發展現狀仍然存在一些問題，影響住房資源的合理分配和有效利用，主要體現在以下幾個方面。

1）市民需求把握不足

家庭規模小型化是近些年上海人口發展最顯著的趨勢之一，其必然對住房套型面積提出更多要求。上海2035總規明確要求，至2035 年，全市新增住房中中小套型佔比不低於70%。而上海現狀的中小套型（90平方米以下）住房比重偏低，約佔全市住房套數總量的63%，低於國際同類城市比例（香港77%、首爾69%、紐約92%）。

上海是全國最早進入老齡化且老齡化程度最嚴重的城市。老年人口的激增將產生大量諸如老年公寓、適老性住宅等住房類型的需求。

此外，越來越多的城市意識到要通過提供“品質人居”來留住人才，上海在建設全球城市的過程中，要防止人們在“用腳投票”時因居高不下的房價和持續增加的生活壓力而逃離。

2）住房戶型過大

上海的房屋均價由2006年的9540元/平方米上升到2016年的38369元/平方米，高於同期城市居民人均可支配收入的漲幅（156%），也遠超同期上海GDP 的漲幅（136%）。房價的增速偏離了房子的居住屬性和改善民生的發展目標。

此外，新增住房戶型大，租賃住房市場發育不成熟，影響了市場的消費能力，特別是加大了青年創新羣體的居住壓力。套型面積方面，上海大於140平方米的大套型住房的套數佔全市總量的比重超過8%，特別在黃浦、靜安、青浦和松江等區的佔比更是超過15%。

另一方面，根據第六次人口普查數據，上海租賃住房的家庭戶佔總家庭戶的42.1%，且租賃需求仍在不斷擴大；但目前全市新建住房仍是以售爲主，2017年全市新建住房中租賃住房佔比不足15%。

3）保障性住房的供應存在錯位

供應結構方面，政府或機構持有的公共租賃房規模偏小，還存在着入住門檻限制、設施配套不全等問題，難以滿足大多數處於起步階段的創新羣體的較高租賃需求；而機構持有的租賃住房在上海主要針對一些高端小區、高端客戶，尚未建立起一批解決中低收入居民保障性住房需求的機構持有型住房。

空間佈局方面，針對大量在中心城區就業、就學與就醫的被保障羣體，郊區大型居住社區模式的保障性住房建設選址，往往忽視被保障羣體對就業、交通條件和公共服務的空間需求。

4）住房供求的“空間失配”

近年來，上海的住房建設向郊區快速拓展過程中，郊區住房佈局的“空間失配”影響了住房空間資源的有效供給。

以軌交服務能力爲例，全市現狀軌道交通站點服務半徑600米的住宅用地覆蓋水平從中心城向外迅速下降。由於現狀軌道交通主要集中在中心城，郊區的軌道交通建設對住房分佈的帶動作用尚有待加強。且郊區軌道交通的建設未能與其他公共交通方式銜接，降低了大運量軌道交通的空間組織效能，最後導致軌道交通與住房建設用地間的錯位，造成大量郊區居住區的無效供應。

表：2017年軌道交通站點600 m覆蓋住宅用地比例情況。資料來源：上海市城市規劃設計研究院。

上海城鎮住房發展的若干策略

1）人本視角：提供多樣化需求的住房

住房發展的主體是人，住房規劃歸根結底是對人的需求研究。對於住房供給來說就是，適應市場有效需求，應對上海現階段人口的發展特點和未來的發展形勢，鼓勵和倡導住房類型的多樣性，滿足不同類型人羣的居住需求。

一是應對上海少子化與家庭小型化趨勢，增改並舉，增加中小套型住房。一方面，在全市，特別是軌道交通站點周邊地區結合實際需求，持續增加中小套型住房供應；另一方面，用好存量中小套型住房資源，加強石庫門裏弄、工人新村中大量中小套型老舊住房的修繕和維護，積極推進此類住房的綜合改造利用，實現存量中小住房的持續使用。

二是應對人口老齡化趨勢，鼓勵發展適老性住宅建設。居家養老在未來很長一段時期，仍是中國老齡人口最理想的養老模式。因此，增加老年公寓或老年社區等適老性住宅的供給是城市面臨的新挑戰。針對現有住區，既要鼓勵通過加建、插建等方式，合理配置老年公寓，倡導適老性住宅與普通住房混合佈局；也要優化現有的養老服務配套設施，積極推進既有居住小區適老化改造，實現居家養老。

三是針對外來人才建立多層次、多渠道和多形式的住房問題解決機制。爲引進人才（尤其是青年人才）提供租賃住房，鼓勵在就業集聚區完善若干交通便利、環境優良、設施完善、文化包容的社區；爲新入職大學生羣體，通過提供公租房或發放租金補貼等多種靈活方式以保障其過渡性需要；鼓勵產業園區等單位在園區內或周邊配建公共租賃房，用於本單位職工的安置。

2）存量視角：保障住宅用地供應

2016年4月公佈的《國土資源“十三五”規劃綱要》要求超大和特大城市中心城區，原則上不安排新增建設用地計劃。建設用地總量的“天花板”和耕地保護的“硬約束”倒逼特大城市不得不依靠存量空間提質增效，來滿足住宅用地的需求。

許多全球城市通過存量利用、二次更新和混合使用等方式，挖掘住房增量空間。《大倫敦規劃》在每年2月公佈的年度監測報告中將“通過存量用地轉化的新增住宅用地比例”指標作爲住房發展的控制指標之一，績效指標中包括“最大化地使用已經開發的空間比例”，以達到“保持新的住房開發至少96%是先前開發的土地”這一計劃目標。

表：《大倫敦規劃》（2011年）住房關鍵績效指標（KPI）

在全市規劃建設用地總規模負增長的前提下，上海將2500萬常住人口規模作爲長期調控目標，未來住房的增量以滿足本地城鎮化、人口結構調整和居民住房改善所產生的需求爲主，住宅用地供應需從單一的增量擴張轉向多元的存量挖掘，鼓勵通過用地二次更新、舊住房改造、工業區轉型升級等方式，加快盤活城市中大量低效粗放利用的存量土地，充分挖掘新增住房的供應空間，確保建設用地的高效集約利用。

同時，根據城市發展階段、人口規模和產業支撐、設施配套、環境改善和新城、新市鎮住房入住水平，動態調整住宅用地的供應規模、結構、時序以及開發強度，並對規劃用地供給做出一定彈性預留，以適應不同情景下城市可承載人口的合理需求。

3）公平視角：推廣量身定製的可負擔住房

保障性住房是住房供應體系的重要組成部分。保障性住房供給的核心是保障對象與保障方式的確定，目的是爲處於不同階段的被保障羣體建立多層次的保障框架。

爲中低收入住房困難家庭提供廉租住房、共有產權保障住房和租賃補貼等多種保障方式。考慮到此類被保障羣體對就業、交通和公共服務的需求更爲敏感，鼓勵保障性住房採用配套和混合佈局，以“小集中，大分散”爲導向，結合就業中心、交通站點、公共活動中心等地區佈局保障性住房。針對動拆遷家庭，鼓勵採取“以貨幣補償爲主、實物安置爲輔”的方式。

針對存在階段性住房困難的青年創新創業羣體以及短期工作的人羣，可通過提供租賃住房降低其居住成本。一方面要加大新建住房中租賃住房的配建比重，適度提高就業集聚地區租賃住房比重，鼓勵結合軌道交通站點複合開發；另一方面鼓勵盤活存量閒置住房資源，鼓勵將閒置的工廠、倉庫、辦公樓、酒店式公寓按規定程序改建爲公共租賃房，同時依靠市場和政府的共同力量建立多樣化的住房保障體系，並通過完善的立法系統和規劃等措施有效解決住房緊缺問題。

4） 空間視角：引導住房佈局，增加有效供給

住房空間佈局的有效性不僅會影響居民的生活質量，也會影響整個城市的社會空間演變。根據上海2035總規構建的“主城區—新城—新市鎮—鄉村”的城鄉體系，結合現狀城鎮住房的發展情況及存在問題，將全市分爲5類城鎮住房政策分區，實施不同的住房發展策略。

由重點引導區向嚴格控制區，逐層強化住房建設的管控，加強住房與軌道交通、就業崗位和公共設施配套在空間上的整合，強化產城融合與宜居生活，優化城市功能結構，引導職住空間匹配。

合理確定主城區住宅用地供應規模，重點增加租賃和中小套型住房的比重，吸引創新創業人才的居住，保證主城區的活力；新城、核心鎮和中心鎮是未來人口重點導入地區，增加住宅用地的供應規模，並相應增加就業機會；嚴格控制一般新市鎮住房建設規模，尤其是缺乏產業、交通和配套設施支撐的遠郊地區。

表：城鎮住房政策分區導向。資料來源：筆者自制。

上海市城鎮住房政策分區示意圖。資料來源：筆者自繪。

在土地資源緊約束、人口發展特點轉變和現狀住房供需存在結構性矛盾的背景下，特大城市的住房發展應以“保障住房基本權益、提升居住生活品質”爲主線，突出底線保障和社會公平，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度；同時，優化住房空間配置，着力提高住房資源發展績效，實現住房發展由“數量增長”向“質量提升”的轉變，從而提升市民幸福感和城市宜居度。

（作者繫上海市城市規劃設計研究院工程師。本文經授權，轉載自《上海城市規劃》2018年第6期，原標題爲《上海城鎮住房發展問題和應對策略》，經刪減編輯。）