古代，设置县的主要参数是人口或编户，也就是讲，当一个地区或区域的人或编户超过了规定的数量，使地方政府的征税和管理工作量增大，就可以或应该立府建县。古代，农业落后，收成很低，如遇自然灾害，产量更低。粮食不足，营养不良，百姓衣不蔽体，食不果腹，人的寿命很短，婴儿死亡率很高。

“人生七十古来稀”，七十岁似乎就是人寿的极限，而八十岁的老人就会被视为“祥瑞”，被编入地方志中。再加上战争、瘟疫、疾病等因素，中国的人口增长率是较低的。 公元1127年，宋高宗赵构迁都临安（今杭州市），建立南宋王朝，大量北方豪门望族随政府南迁江南，政权南迁使政治中心南移江南，促进江南经济发展和人口增长。

中国的北方多陆地，以车载陆运为主，而南方是水乡，以舟楫水运为主。当南北议和后，南宋王朝为了扩大和增加财政收入，以及与北方的正常贸易，开展和加强对水上航运、贸易的管理和征税，在多处水上航运的冲要之地设立“市舶司”，所谓市舶司，可以理解为早期的海关。

明沈德符（1578—1642年）字景倩，浙江嘉兴人，万历四十六年（1618年）举人，其《万历野获编·卷十二户部·海上市舶司》中说： 按，市易之制，从古有之。而宋之南渡，其利尤溥。自和好后，与金国博易。三处榷场，其岁入百余万缗。

南宋的市舶司相当于后来省一级的机构，其下为分司，称之“市舶务”，但在行文中“司”与“务”往往混用，犹如今日的海关一样，凡有海关处一律称之“海关”一样。

《宋会要辑稿·职官四十四》中有这样一段记录： 建炎四年（1130年），提举两浙路市舶刘无极言：“近准户部符，仰从长度，将秀州华亭县市舶务移就通惠镇，其经久可行，事状保明申请施行。今相度欲且存华亭市舶务，却乞令通惠镇税务监官，招邀舶船到岸，即依市舶法就本州抽解。每月于市舶务轮差专评一名前去主管，候将来见得通惠镇商贾免盘驳之劳，往来通快，货物兴盛，即将华亭市舶务移就本镇置立。”诏：“依”。

原来，在设立两浙市舶司时，在其辖下的几个县设市舶务，华亭市舶务即其中之一，衙门设在华亭县，但真正的水上贸易和征税在青龙镇，也就是通惠镇，商船泊在青龙镇，要到华亭县城去“报关”；华亭务养了一批官僚，只拿钱，不办事，还凭借上级特派官吏的身份胡作非为，于是才决定将华亭务迁到青龙镇。据同书记载，“绍兴三年（1133年），两浙提举市舶司有临安府（即杭州）、明州（即宁波）、温州、秀州华亭、青龙五处市舶务。”小小的青龙镇市舶务与各州的市舶务并列，说明青龙镇在航运和贸易上的地位。

青龙镇原来在吴淞江的南岸，是滨吴淞江的。南宋迁都临安，政治中心南移促进江南经济发展和人口增长，同时又带来另一个问题，那就是耕地不足，于是政府就动员百姓开垦荒田，“向滩涂要田”！

根据旧制，政府把农田分作上、中、下三等，根据土地的优劣分档次确定税额，对新开垦的土地，在三到五年内免税，期满后参照下等耕地征税。太湖流域几乎没有山，多的是河流荒滩，百姓大力开垦滩地，或利用滩地种植水生植物，使河道萎缩，河床变浅，排泄和蓄水能力降低，对吴淞江而言，水速减慢，水流量减少，就使江水中夹带的泥沙在未进入大海前就沉积下来，又进一步加快河床的萎缩，到了南宋中后期，靠近青龙镇的那段吴淞江淤塞严重，人们只得在青龙镇的北面另外开挖一条大河，替代那条被淤塞的吴淞江。

在今天的地图上能看到，青龙镇（青龙镇曾为青浦县城，俗称“旧青浦”，今地图上标“旧青浦”）距吴淞江约2—3公里，人们就改称那条被废弃的吴淞江旧河道为青龙江，人们又花了大量人力和物力疏通青龙江，希望进出吴淞江的船只经青龙江进入青龙镇，而实际上，青龙江淤塞的速度远大于疏浚的速度，真如《宋史·食货志下·八》中所讲：“后江、浦湮塞，蕃舶鲜至”，青龙镇以港兴市，也以港的衰落而衰落。

在《上海名称的来历》一文中已提到，至迟在北宋熙宁时上海已是一个酒务，就是酒业的市场和征税机构，从北宋末到南宋的百余年间，上海的经济有所增长也是必然的。

江湾在吴淞江入海口附近，当海船进入吴淞江后，应该到青龙镇报关交税，但一些商船为贪图方便，更为逃避征税，就近在江湾卸货，把货品出售，使政府财政收入受损，于是，昆山知县上言在江湾设立税务机构。

江湾在吴淞江北岸，以是吴淞江河湾而得名，但江湾属昆山县，隶属苏州，而青龙镇属华亭县，隶属秀州，当然，江湾的征收与青龙镇、华亭县、秀州是没有关系的，估计，为了争取征税，上海务的力量也有所加强。

当青龙镇彻底衰落后，就决定将青龙镇的市舶务移到上海，至于是哪一年移上海的，没能找到明确的记录。董楷是第一任上海市舶司官吏，也是他到上海后建造了市舶司衙门，该衙门内建有井亭，叫作“受福亭”。应该讲，由于市舶司移到了上海，使上海的重要性提高了，几乎与此同时，上海就正式建镇，而镇的设立又进一步促进上海的发展。

南宋咸淳已是南宋末年，也是元朝至元初年，仅十余年后，元朝灭宋。元至正八年，也即南宋咸淳七年（1271年）元王朝正式建立。《元史·地理志五》中记： 元至正十三年，平江南。立两浙都督府，又改为安抚司。十五年，改为杭州路总管府。二十一年，自扬州迁江淮行省来，治于杭，改曰浙江行省。

杭州是前宋的京畿，地位十分重要，于是在元至元十三年，元政权彻底控制江南后，对这里的行政设置作了重大调整。古代，中央政府的最高机构称“中书省”，从元代开始在全国设“中书行省”，相当于中书省的派出或直辖机构，中国把中央政府下设的大行政区称——省（department），即从元朝的“行省”开始的。

在对大区作规模性调整的同时，也对下面的“府”作调整，如《元史·地理志》中所讲：松江府，唐为苏州属邑。宋为秀州属邑。元至元十四年，升为华亭府，十五年，改松江府，乃置华亭县以隶之，户一十六万三千九百三十一。至顺钱粮数。领县二：华亭上，倚郭。上海上。本华亭县地，至元二十七年，以户口繁多置上海县。属松江府。

古代，根据县的人口或征税额分作上、中、下三等，“上”即“上县”，旧又称“壮县”，在江南大区行政建置调整的同时，于至元十四年升原华亭县为华亭府，明年又改称松江府，最初松江府下只有一个华亭县，过了十几年后，因为这里户口繁多，于“至元二十七年”又分华亭县东部的五个乡置上海县。在相当长的一段时间里，松江府下只有华亭和上海两县。 长期以来，上海把建县年份固定在元至元二十九年，即公元1292年，但《元史》则把上海建县定为“至元二十七年”，今人又提出“至元二十八年”的新说法，这其中的故事，可以在《关于上海建县年份》一文中读到。