首先我们谈下国际法上的承认问题。有关承认的国际法制度，在当时已日趋完善。关于国际承认的性质，向来有“宣告说”和“构成说”两种学说。

所谓“宣告说”，通俗地说就是自己国家建立，即自我宣告成立，就标志国家的成立。而“构成说”，则强调为国际社会大多数国家认可。

现在的国际法教材或者对这两种学说进行折中，或者倾向于“宣告说”。

我国的法律学教科书国际法课本中，一般是主张宣告说，比如，程晓霞主编的《国际法》就写到：“宣告说比较接近于事实而较为合理，现已获得大多数学者的支持。”

为什么支持“宣告说”的教材更多呢？这和新中国早期国际承认的实践有关。至1950年10月1日，世界上只有17个国家承认新中国，其中6个是资本主义国家。到1970年代初，世界上承认台湾当局的国家还是比承认新中国政府的国家多。

只是以后，随着新中国发展，现在国际上大多数国家是承认新中国，并只承认一个中国，和我国建交的国家均与台湾当局断交。现在只有少数国家没与我们新中国建交，而是与台湾当局建交。这和新中国刚成立时候的国际形势正好相反，说明我们新中国发展已经被国际社会大多数国家认可。

所以，大陆学者赞成“宣告说”，潜在的含义是：我国的国际法主体地位不取决于外界国家承认中华人民共和国政府的国家的数量，这一地位自1949年10月1日起已经牢固地确立。

当对于1932年3月1日，在日本支持下成立的满洲国，我们认为应该用“构成说”，认为当时大多数国家没有承认这个满洲国，所以不应认为成立，所以我们一般称呼上，要在满洲国前加个伪字。

那我们就看一下当时的国际社会有多数国家承认满洲国。

现在的联合国是二战后的产物，当时的国际组织叫国际联盟（League of Nations），简称国联，是《凡尔赛条约》签订后组成的国际组织。成立于1920年1月10日 ，解散于1946年4月。1934年9月28日至1935年2月23日处于高峰时期，曾拥有58个成员国。

那么当时国际社会这58个国家有多少承认满洲国呢？

根据1943年满洲国政府出版的《满洲建国十年史》，承认满洲国的共23个。

清单如下：

下边我们就具体回顾一下这23个国家承认满洲国的历史。

1932年3月1日，《满洲国建国宣言》在沈阳发表；3月9日，溥仪就任满洲国“执政”的仪式在长春举行。

1932年3月12日，满洲国外交总长谢介石向17个国家发出“对外通告”，希望建立正式的外交关系。这些国家包括：日、英、美、法、德、意、苏联、澳大利亚、比利时、丹麦、荷兰、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、葡萄牙、捷克。通告的国家，除列强和苏联外，主要是欧洲新兴的独立国家。在通告中，谢介石阐述了满洲国的“对外交往的原则”，其中包括：“本政府将依据国际法及准则履行中华民国与外国缔结条约所规定应尽之义务及应忠实履行之义务；本政府决不侵犯满洲国范围内外国人民获得的权利并将充分保护外国人之人身财产安全；满洲国对外国人从事经济活动将奉行门户开放原则。”第一项原则涉及到条约的继承。这三项原则的核心内容是，列强在中国满洲的利益绝对不会因为满洲国的成立而受到损害，强调奉行所谓“门户开放”原则。

1931年九一八事变，面对日本打来，蒋介石不敢接招，而是主张用和平手段解决，就是求助国联解决。

李顿调查团是“九一八”事变发生后，于1932年1月21日正式成立。团长是英国人李顿侯爵（Rufus Isaacs, 1st Marquess of Reading），故亦称李顿调查团。国联行政院规定他们除调查日本在中国发动“九一八”事变而形成的满洲问题外，也调查中国的一般形势。后来由于控制调查团系列强国家，致使中国国民政府外交部及国际联合调查委员会中国代表处受到制约，无法发挥更大作用。1932年9月4日调查团完成调查报告书，各委会签字。10月2日《国联调查团报告书》在东京、南京和日内瓦同时发表。

中国外交部公布调查团报告书章节，报告书共分10章，文长272页，约14.4万字，报告书虽然肯定东北是中国领土一部分，主权属于中国，对事变经过和满洲国也有某些公正和客观的叙述，但是总体上是模糊是非、混淆黑白，充分暴露了西方帝国主义国家对日本侵略中国满洲的绥靖政策。报告书认为中国抵制日货运动是“中日冲突的重要原因”，苏联的“共产主义目前的传播”是造成“九一八”事变的最重要因素。对于“九一八”事变的解决，报告书主张既不应该维持“满洲国”的现状，也不应恢复到“九一八”事变以前的状态，而是应该中日两国都从中国满洲撤出武装力量，中国满洲由西方列强各国共管。也就是说，在国际共管下，满洲自治，当名义上属于中国。

1933年2月24日，国联大会以42票赞成，日本1票反对，通过了19国委员会关于接受《李顿调查团报告书》决议，重申不承认满洲国。

日本于3月28日以抗议该报告书为由，宣布退出国际联盟，致使国联的调查报告书实际上成了一纸空文。

来自萨尔瓦多的承认

出乎预料的是，一个新的邦交国自己送上了门。这个国家并不在满洲国曾经谋求承认的17个国家之列，也不是日本的睦邻友邦，而是一个遥远的北美洲小国萨尔瓦多。

1934年5月21日，萨尔瓦多驻日本东京总领事葛伦沙通知满洲国唯一的“驻外公使”丁士源，该国已在3月3日宣布承认“满洲帝国”。消息传开，中国各界一片抗议，国民政府外交部为此致电国际联盟，要求针对萨尔瓦多这一行为予以制裁。

对当时的日本和满洲国来说这无疑是雪中送炭，自然备加奉承，连萨尔瓦多运来出售的咖啡，都由满洲国外交部的官员亲自包装和推销。

德国直到中日开战才承认

20世纪30年代，日本、德国、意大利的关系日益亲密，日本一直希望德国和意大利能够承认满洲国政权，但进展却非常迟缓，德国对此的态度尤其令日本不满。

其实，从第一次大战爆发前的1913年起，德国对中国的贸易总额就已经超过日本。“九一八”事变爆发的1931年，德国对华贸易总额为3.57亿马克，是对日贸易总额1.74亿马克的两倍。同时，相比大力发展本国工业的日本，中国更是德国工业产品的主要市场。而且，自国民政府宣布统一中国大陆之后，其军队建设采取“以德为师”的策略，不仅聘请德国军官作为军事顾问协助训练部队，还购买了大批德式武器装备。对此，当时的德国银行总裁施佩尔总结为“德国的失业问题, 可以通过对华贸易出口获得解决”。

随着纳粹党政权的上台，德国的远东政策在两个集团间形成了角力。纳粹党，特别是其对外政策部主张进一步与日本发展关系，承认满洲国政权以获得日本许诺的特殊经济地位并获取回报。德国外交部长牛赖特、驻华大使陶德曼等政府方面的官员则主张对华贸易更为重要，陶德曼还向外交部报告了“九一八”事变后，德国企业在中国满洲遭到日本排挤的情况，更加深了外交界这一看法的认同。

此外，部分德国外交官员还认为，日本在第一次世界大战期间夺取了德国在青岛的殖民地，战后又占领了德国在南太平洋上的多个小岛，这时不妨将“承认满洲国”作为价码，向日本讨还一些利益。

这种局面下，德国对满洲国态度游移甚至摇摆便不足为奇。1934年2月，德国商人海耶以德国政府特派员的身份，带着纳粹党副领袖赫斯的亲笔信来到中国满洲，与日本及满洲国方面商谈经济协定。同月，德国外交部却再度重申无意立即承认“满洲国”，导致海耶的谈判以失败告终。

此后的几年间，德国与日本越走越近，德国驻日本大使狄克逊也认为伪满是“德国可以用来从日本那里获取政治或经济利益的唯一王牌”，一些纳粹党政客还声称，德国从中国进口的主要产品是大豆，原产地正是中国满洲，承认满洲国对此不会产生影响。但对正在积极扩充军备的德国来说，占进口总量50%以上的中国钨矿资源却无可替代，不能轻易放弃。因此在承认满洲国一事上，一直没有任何进展。

直到1937年中日战争全面爆发初期，德国仍然没有承认伪满的意思，甚至曾拒绝日方提出的从中国军队中撤出军事顾问的要求，驻华大使陶德曼还出马担任了两国谋求停战的中间人。但随着中国军队在淞沪会战和南京保卫战的失败，以及中苏互不侵犯条约的签订，德国最终选择了倒向日本。1937年11月，德国的盟国意大利在加入日、德签署的《反共产国际协定》后率先正式承认满洲国。次年2月，希特勒在国会演讲中宣布承认满洲国。5月12日，德国与满洲国在柏林签订修好条约。中国政府虽然进行了积极的外交活动，最终无济于事。

苏联的承认

在1931年9·18事变后，苏联外交人民委员会副委员Л.М.加拉罕就与刚刚到任莫斯科的日本大使广田弘毅举行了首次会晤。由于许多原因，苏联外交未能有效应对东北发生的事件。9月20日，联共(布)中央政治局决定推迟做出因日本侵占南满而采取外交步骤的决定。尽管有来自中华民国的压力，但是苏联并未与日本爆发冲突，1931年9月23日斯大林写道：我国进行军事干预的可能性当然已被排除，现在外交干预也没有合理性... 报刊上应该这样做，让人们对我们全心全意反对入侵毫无怀疑。让《真理报》斥责整个日本入侵者，国联是战争工具...。并非苏联高层领导人都同意这种立场。外交家李维诺夫提议反对日本入侵，但是其他苏联领导人并不同意。

苏联对中国满洲爆发的冲突持中立、对日态度谨慎，很大程度上是由于与中华民国关系不可调解所致。1929年爆发武装冲突之后，南京政府千方百计地推迟复交和调解中东铁路问题的进程。尽管未建交，邻近中国东北地区的中国领事馆早在1930年就已恢复，但是领事馆代表与外贝加尔地区和远东地区政府当局的关系仍很紧张，持续不断地爆发冲突 。苏-中关系中积累的矛盾在这方面得到反映。

“满洲国”成立后，形成一种局势，中国领事馆必须着手处理移民问题和与那些政府完全失控的地区进行边境合作。此外，南京政府的领事馆成为对莫斯科施加政治压力、拖苏联卷入与日本对抗的工具。1932年4月6日苏联驻哈尔滨总领事М.М.斯拉乌茨基致信吉林省外务局长施律本：有幸告知您，以便紧急通知谢介石(满洲国外交部总长)，鉴于中国领事在海兰泡的可疑行动，可能损害苏联与满洲国关系，我们建议另派人选。1932年，在与“满洲国”邻近的地区出现一个问题：必须成立一个真正控制中国东北地区的政权的代表机构。1932年的苏联驻哈尔滨总领事馆情报局编订的《大事记》中指出，《滨江时报》从长春通电，称中央政府决定下令外交部驻哈尔滨专员知会苏联驻哈尔滨总领事，满洲国政府断不承认所有中华民国驻苏领事馆...在苏联未设立驻满洲国领事馆之前必须遵守临时规则... 希望入境满洲国的人员必须先经由哈尔滨总领事馆报知外交部哈尔滨专员，由该专员转呈满洲国民政部..。这样一来，在自封的“满洲国”缺乏领事机构就使得苏联与中国东北地区发展关系带来极大不便，因为苏联在该地区不仅有经济利益，还有数千苏联公民在此工作，几十万俄罗斯人常住此地，有许多共同财产。

苏联政府对尽快与“满洲国”实现关系正常化感兴趣，准备对日作出让步。1932年5月29日，哈尔滨的《俄罗斯言论报》写道：不久的将来，满洲国将派员赴海兰泡、赤塔和弗拉迪沃斯托克访问。满洲国当局从其成立之初起，就提出了派官方代表访苏的问题。1932年6月7日，Л.М.卡冈诺维奇致信И.В.斯大林：“斯拉乌茨基来电称：大桥忠一以满洲国的名义再次坚持要我们承认满洲国。这种坚决态度很可疑，因为大桥本身就属于法西斯集团... 西藤给其驻满洲国的代表下达的却是相反的指令，他建议不要急于推进这一问题，因为苏联赶在他们(日本人)之前承认满洲国会使得局势复杂化”。

1932年7月，М.М.斯拉乌茨基谈及他与日本驻哈尔滨总领事大桥忠一的会谈：“我作了答复... 不妨碍我们剥夺中国驻海兰泡领事馆发密码电报的权利，请求满洲国当局派出自己的领事。顺便说下，我问了大桥忠一，新领事何时到任...”这样，苏联主动请“满洲国”当局派出自己的领事到海兰泡——当然，说苏联领导人邀请“满洲国”代表，理由并不充分。冲突的局势是由中国驻海兰泡领事挑起的，他利用自己发密码电报的权力，向其他国家散发马占山将军的电报，而马占山将军起初参与了伪“满洲国”的成立，后来又反对日本人。1932年4月7日，这位黑龙江将军在黑河宣布不受“满洲国”当局控制。苏联领导人担心马占山将军、中国驻海兰泡领事和日本军人可能协调行动。1932年4月14日，副外交人民委员Л.М.加拉罕告知苏联驻日本全权代表А.А.特罗扬诺夫斯基：马占山的行动很有可能是与日本人之间存在协议，或者接到了张学良的指令，为了让日本军队向苏联边界推进。未获苏联政府方面同意正式承认伪“满洲国”，日本人施加压力，要求尽快设立“满洲国”驻苏领事馆。在苏联驻哈尔滨总领事馆情报局编写的《大事记》中说：8月18日，《哈尔滨公报》报道了施律本和斯拉乌茨基会见的情景。第三天，施律本到苏联驻哈尔滨总领事馆造访斯拉乌茨基，转交两份重要照会... 第二份照会涉及现在待在苏联的领事的问题。鉴于现在在苏联的领事是南京政府派出的，满洲国不可能承认他们为满洲国的外交代表。双方很快商定，“满洲国”在海兰泡和赤塔设立领事馆。М.М.斯拉乌茨基告知莫斯科方面，满洲国将指派原哈尔滨外交委员蒉鸿墀担任驻海兰泡领事，日本驻哈尔滨军事委员会人员三野浩一为副领事。驻哈尔滨的“满洲国”外交部事务官(副部长)杉原千亩担心苏联领导人不会同意这项任命，但是，这种担心是多余的。

在苏联驻哈尔滨总领事馆情报局编订的《大事记》中有记录：9月2日报纸报道，北满的外交部专员施律本通报媒体人士说，满洲国驻海兰泡领事蒉鸿墀和副领事三野浩一近期将到任。9月3日，《满洲新闻日报》说，关于满洲国在海兰泡设立领事馆的问题因发生了哈尔滨转运站事件而陷入僵局，现已妥善解决。新任满洲国领事将于近期赴长春接受正式任命，经由朝鲜赴任。确实，1932年9月5日，据“满洲国”报纸报道：满洲国第一位驻外领事蒉鸿墀和副领事吉田赴海兰泡上任。中国外交官蒉鸿墀(1920年代初就曾在哈巴罗夫斯克担任领事)成为首位“满洲国”驻苏领事。

“满洲国”当局以为，设立领事馆是苏联已承认“满洲国”的体现。1932年9月22日，《满洲报》刊载了蒉鸿墀的声明：本次设立领事馆乃是工农政府方面的提议，因此实际上已经得到其承认。我国决定接着在弗拉迪沃斯托克等地设立领事馆。现正在遴选人员。1932年9月22日苏联国家政治总局(ОГПУ)收集的材料中说：“《哈尔滨时报》报道说，外交部的大桥忠一同志抵达哈尔滨，专门为了与苏方代表会谈... ”还有报纸写道，这次行程在圈内具有非常重要的意义，与迅速发展的关于苏联承认满洲国的问题紧密相关。新任哈尔滨市长吕荣寰发表在报刊的宴会讲话中称，与苏联互派领事意味着苏联实际上已经承认满洲国，近期无疑还将从法律上予以承认。在苏-中关系正常的情况下，接受“满洲国”领事必然会引发中-苏矛盾和冲突。1932年秋，“满洲国”外交部驻哈尔滨代表处的实际领导人杉原千亩与М.М.斯拉乌茨基会晤时，要求苏方将中国领事从苏联的远东各城市清除，所谓海兰泡领事事件就是一个鲜明例证。1932年，苏联驻哈尔滨总领事馆情报局报告：《哈尔滨公报》1932年19期称，杉原千亩在被问及会否对海兰泡的满洲国领事事件表示抗议时回答说，依据蒉鸿墀总领事的报告，由于苏联当局态度恶劣，感到工作难度很大，满洲国领事馆与中国领事馆被安置在同一条街上，而且，海兰泡对岸的黑河还是叛乱力量的大本营。因此我国驻海兰泡领事馆的工作感到极大困难。获知这一消息后，我们立即对苏联驻哈尔滨总领事斯拉乌茨基提出抗议。斯拉乌茨基答复称，他已经将我国的抗议报告政府，现在还没收到复电...记者问及，听说将在远东地区的各个城市都设立领事馆?杉原千亩回答说，鉴于我国领事在海兰泡工作中遇到的困难，这一问题将暂时推迟；另一方面，如果我国仅在海兰泡设领事馆，那么，也将会对那些希望入境满洲国的苏联公民造成困难。苏联不认可“满洲国”垄断中国东北在苏联的代表处的企图，放缓开设新领事馆的步骤。文件中指出：“11月6日，《国际协报》引用《哈尔滨日日新闻》的文字写道，就海兰泡事件的问题，苏联政府方面复电说：苏联同意满洲国派出领事...至于说旧的领事应否在海兰泡存在，苏联并不认为，满洲国应该干预此事。外交部专员署予以断然抗议。接下来如果必要的话，可能会召回领事”。与“满洲国”邻接地区的中华民国驻苏各领事馆大大缩减了工作范围，随即，领事馆的编制也大大压缩。但是，出于种种原因，苏联领导人并未要求立即关闭这些领事馆。除了表示对南京政府的支持外，苏联政府也希望借此扩大其驻华领事馆网络。1932年12月10日政治局会议备忘录中记录：1.如果中国政府方面再次提出签订互不侵犯公约，就答复说，此问题在实际恢复外交关系之后可以得到解决... 在签署领事馆网络的总协议之前，现在应该允许苏联在上海、北京、张家口开设领事馆... 因为中国已在弗拉迪沃斯托克、海兰泡、哈巴罗夫斯克和赤塔建立了领事馆。

1932年底，苏-日关系因领事馆问题而复杂化，正值因中国军队苏炳文部的败退而产生的冲突局势。日本并未让局势升级，“满洲国”当局不仅未从海兰泡召回领事，而且1933年初还在赤塔也建立了“满洲国”领事馆——在赤塔，中华民国的领事馆也还在照常运转。苏联驻哈尔滨总领事馆报告说：“6|II. 哈尔滨的所有报刊都在庆祝外交部专员署举办的宴会，为即将到赤塔赴任的满洲国领事李元(音)饯行…外交部专员施律本在讲话中强调说，苏联成为满洲国在其境内建立领事馆的第一个国家”。“满洲国”外交部驻哈尔滨办事处形式上的领导人施律本在报刊上宣称：在哈巴罗夫斯克和弗拉迪沃斯托克设立领事馆已有协议。我们可随时建领事馆，所有问题仅在于缺乏合适人选。

在苏联设立“满洲国”领事馆的问题也是中-苏谈判时讨论的问题。1933年，苏联副外交人民委员Л.М.加拉罕与中国大使颜惠卿会晤时说：“我们允许满洲国在我国境内设立五个领事馆，这个数目与我国在满洲的领事馆数目对等... 但是满洲国暂时并未任命驻莫斯科的领事”。“满洲国”驻苏的领事馆网络仍然仅限于赤塔和海兰泡。日本人试图在乌苏里斯克设立“满洲国”领事馆，遭到苏联远东特种红旗军指挥官В.К.布留赫尔坚决反对，因此苏联与日本在滨海地区发生矛盾。苏-日关系由于“满洲国”而在领事馆问题上产生的矛盾有各种表现。1933年，苏联报纸报道称：日本通讯社散布虚假消息说，准备关闭并遣散苏联驻齐齐哈尔和奉天的领事馆。“塔斯社”受命声明，这些信息是恶意造谣，与实际不符。总之，1933年起，苏联媒体几乎不断地——如果不是每天——报道与日本关系中的问题，包括在苏-满边境上的冲突。但是尽量不提及“满洲国”驻苏联各城市的领事馆的情况。

蒋介石政权主张冻结满洲国问题，即不承认，也不主张收复

满洲国宣告成立后，1932年3月，《中华民国外交部工作报告》严正指出：“日军非法侵占东北各地，显系破坏中国领土行政之完整，故在该项日军未撤退期间，中国政府对于在该处建立所谓独立或自主政府之举动，及令中国人民参加此种傀儡之组织，仍绝对不能承认，应由日本政府负其全责云。”

日方侵占东北后，下一个目标就是华北。1933年1月3日，日军侵占山海关，热河全境危险。1月21日，日本外相内田康哉在贵族院作外交方针演说时宣称：热河省为满洲一部分，并且表示：“张学良麾下之正规军有越过国境而进入热河省之模样。根据《日满议定书》，属于满洲国领域之地方治安维持，固须两国共同负责，故所谓热河问题，乃纯然为满洲国内部问题。”为其侵略热河大造舆论。

1933年，国民政府进行了改组。外交部长罗文干被解职，汪精卫接任，唐有壬任外交部次长。1934年，汪精卫的亲信高宗武担任亚洲司司长。这种外交人事布局和中国的对日政策是密切相关的。但是，在伪满洲国承认的问题上，包括亲日派在内的国民政府，态度非常坚决。因此，这一问题根本无法列入中日谈判的议程。于是，日方采取迂回战略，希望能够促成中国对伪满的间接承认。双方的外交战，主要围绕《塘沽协定》和山海关内外的通车、通邮问题进行。

在热河全境沦陷，中日战火不断的情况下，国民党当局的底线仍未动摇。亲日派的核心人物汪精卫致电负责与日本谈判的北平政务整理委员会委员长黄郛：“除签字于承认伪国，割让四省之条约外，其他条件皆可答应。”

1933年5月31日，中国军方代表熊斌与日方代表冈村宁次签署《塘沽协定》。日方希望通过这个含混不清的文件，迫使国民政府间接承认伪满洲国。国民政府则希望通过派军方代表签字，来淡化这个协定的政治意义。《塘沽协定》规定：

一、中国军队一律迅速撤退至延庆、昌平、高丽营、顺义、通州、香河、宝坻、林亭口、宁河、芦台所连之线以西、以南地区。尔后，不得越过该线，又不作一切挑战扰乱之行为。

二、日本军为证实第一项的实行情形，随时用飞机及其他方法进行监察。中国方面对此应加保护，并给予各种便利。

三、日本军如证实中国军业已遵守第一项规定时，不再越过上述中国军队的撤退线继续进行追击，并自动回到大致长城一线。

四、长城线以南，及第一项所示之线以北、以东地区内的治安维持，由中国方面警察机关担任之。上述警察机关，不可利用刺激日军感情的武力团体。

《塘沽协定》使中国丧失了对华北大片领土——冀东的主权。日方却可以采用包括飞机侦察在内的任何方式在该地区活动。《塘沽协定》的草案完全是由日方拟定的，中方几乎没有做任何修改。第三条使用“回到大致长城一线”的提法，意思是令中国方面认识到，长城线具有伪满同中国的“国境”意义；第四条强调中国方面只能负责维持“长城线以南”的治安，就是要取消中国方面对长城以北的主权，迫使中国间接承认满洲国。

《塘沽协定》签订以后，中日双方开始了善后交涉。善后交涉主要包括“缓冲区”的接收以及山海关内外通车、通邮的问题，而伪满洲国的地位成为交涉中无法回避的部分。

1933年11月6日，日本关东军副参谋长喜多诚一自长春到达北平，向中方谈判代表黄郛提出《有关华北善后交涉商定案》，要求长城线各关口的警备权归属伪满，华北地方政权必须容忍伪满在山海关、古北口等处设置各种必要的机构，允许日军在《塘沽协定》的“缓冲区”使用土地和各类建筑物，并要求中国从速派遣人员与伪满洲国交涉通商贸易、交通等各类事项。

次日，双方举行正式会谈。日方重申了外相内田康哉在1932年8月国会演说中确定的承认伪满的强硬政策，逼迫中国做出让步。黄郛随后表示，只要带有承认伪满洲国性质的和平方案，中方一概不可能接受。谈判性质属于局部善后问题，商谈问题应该局限于此，不能涉及政治、外交问题。中国代表强调长城各口的防务不应归属日本，应从速归还中国，但最后不得不屈服。日方《有关华北善后交涉商定案》的要求已经达到，于是就形成了关东军实际控制伪满与华北之间的“缓冲区”的局面。

除《塘沽协定》及其善后交涉外，日本还充分利用山海关内外的通车、通邮问题。

1934年2月17日，日本有吉明公使直接会见汪精卫，再次要求解决“华北与满洲之通车通邮问题”。汪精卫答复说：“通邮、通车系技术问题，已授权与华北当局，如能筹得较好办法，而认为时机已到，即可办理。”1934年，国民政府内部高级别的专门会议决定：“在不承认伪组织及否认伪政权存在原则之下，可与日本交涉关内外通行客车问题。”

1934年6月，国民政府委托“中国旅行社”(1923年8月成立)，与日方合组“东方旅行社”。中日双方在北平分别发表通告，自当年7月1日起恢复北平至辽宁的直达客车，每日北平、沈阳对开一列。中日双方随后制定了《东方旅行社组织章程》，共7章。在章程中，甲、乙方却不是中国旅行社与日本国际观光局，而是中日双方代表张水淇和平山贞斋。由于中日两国对外都宣称“东方旅行社”是中国旅行社和日本国际观光局合办，时人和后人都深信不疑。实际上，张水淇到山海关以后才知道，平山贞斋不是日本国际观光局的代表，而是满铁的成员。

因此，在双方正式签署的文件上，不能写为日本国际观光总局的代表。国民政府不承认伪满洲国，极力避免和满铁直接交涉，因此也不能写平山贞斋为满铁代表。于是，日方就提出了这种以个人名义签署的方式。表面看，“东方旅行社”成了个人承办的机构，但是中国政府的命令一直是对中国旅行社发出。日方利用通车问题逼迫国民政府承认伪满洲国的目的并未达到。

尽管如此，中国旅行社依然因与日方合作，“涉嫌”承认伪满洲国而遭受指责。在上海，中国旅行社的窗户被捣毁，其负责人对外宣布：

“中国旅行社原来不愿接受铁道部的提议。尽管如此，由于国民政府当局的坚持，并由于作为中国公民履行其职责，中国旅行社的董事会最终决定按照国民政府的指示，在这件任务上与日方进行合作。尽管肯定东方旅行社将是一件蚀本生意……中国旅行社为了服务国家的缘故，仍没有对损失加以考虑。”

国民政府不承认伪满洲国，因而在1932年7月23日全面中断东北邮政业务。这造成两个问题：第一、东北人民与关内的通信完全中断；第二、经东北走西伯利亚铁路的国际邮路中断。日本想利用这个问题，在表面上解决通邮的同时，迫使中国在事实上承认伪满洲国。1934年9月28日到12月14日，关东军方面的代表与国民政府的代表进行了前后十五次的通邮谈判。

通邮谈判首先涉及邮票问题。邮票是经国家邮政机构发行的。邮票的使用区域，代表国家的有效统治范围。因此，关内外通邮采用哪种邮票成为双方争论的焦点。因为邮票对于双方而言，已经不是单纯的付费凭证，而是涉及国家主权和政治承认的问题。中方的基本立场是不承认伪满洲国，当然不能允许贴有伪满洲国邮票的信件公然进入关内。日方则希望直接使用伪满洲国的邮票，达到国民政府承认伪满洲国的目的。

会谈开始后，中方依照拟定好的方针提出使用中国通用的邮票，日方坚决反对，提出使用经过修改的伪满邮票，方案是取消票面上“满洲国”的“国”字与溥仪的头像，但在邮票用纸内制成“满洲邮政”四字的水印。中方见使用中国通用邮票很难获得日本同意，就提出另制作一种表示邮资已付的印花，但是印花中不能出现满洲字样及不适当的花纹，比如满洲国徽图案等。这种印花专用于东北进入关内的邮件。日方对中方的提案并不完全同意。

谈判过程中，“双方之上级决策单位察觉邮票在主权的承认上有超乎他们想象的效力，于是双边决策单位对此问题采取更保守与小心的策略，训令谈判代表依新的原则交涉。”日方坚持必须承认满洲国的邮政机关，进而使用印有“满洲邮政厅”字样的邮票；中方除了坚持原来使用中国邮票之主张外，即使退让到必须使用专用印花的时候，也进一步主张此专用印花必须由作为第三者的商业机构发行，图案由中日双方协商确定。底线是委托日本邮政代办，总之不能由满洲国邮政方面发行。

1935年1月10日，中国关内和满洲国之间的邮政业务恢复。信件的传递通过建立在山海关和古北口的一家机构进行。邮票和邮戳不使用“满洲国”的名称。满洲国发行了一种既无“满洲”字样，也没有溥仪肖像的特殊邮票，用于和中国关内的邮政业务。国民政府为避免承认满洲国，对恢复以后的邮政业务非常谨慎，比如：拒绝发往“新京”的信件，而首先将其地址改为“长春”。

山海关内外的通车、通邮问题“解决”以后，中日双方就承认满洲国的问题继续在外交领域进行较量。

1935年2月，国际常设法院法官王宠惠在赴荷兰就任的途中，顺道访日。王宠惠表面上没有承担任何外交使命，实际上是探询日方对华政策的进一步走向。就在王宠惠访日之前，蒋介石接受了日本大阪朝日新闻记者的采访。公开的资料显示，采访并未涉及满洲国的承认问题。但是，蒋介石在回答有关“中日提携”的问题时说：“东亚只有中日两个国家”，实际上间接地表明了中国政府在满洲国问题上的严正立场。

5月7日，日本内阁通过了外相广田弘毅提出的将驻中国的日本公使馆升级为大使馆的提案。17日，中、日、英三国公使馆相互升级的消息在南京、东京、伦敦同时发表，随后美、德、法也仿效日本，和中国提升为大使级外交关系。

中国驻日大使蒋作宾于当年7月4日临时回国，回国前曾经和日本外相广田弘毅会谈。会谈中，蒋作宾再次明确表示，中方坚决不承认满洲国；广田弘毅则表示，希望中方采取实际措施，避免因为不承认满洲国而发生的中日纠纷。

回国期间，蒋作宾可能接受了国民政府对日政策的一些指示。8月，他返回日本后，重申：中日双方应该尊重彼此在国际法上的完全独立；两国维持真正的友谊；两国一切事件以外交手段和平解决。这是对王宠惠以私人身份访日期间谈到的原则的重申。蒋作宾表示：在日本同意并且实施上述原则的前提下，中方可以暂时冻结满洲问题，不要求回到“满洲事变”前的状况，但希望取消满洲事变后迫于日本军部压力而缔结的一切协定。关于“满洲国”问题，蒋介石的意见是：虽然不能承认满洲国的独立，但是可以暂时置之不问。目前能找到的关于蒋作宾和广田会谈的资料，均来自于日方。所以，蒋介石最终是否真的对伪满洲国采取置之不问的态度，尚存有疑问。但是，可以从后来蒋介石的言论以及国民党的正式文件中找到一些线索。

1937年2月，国民党五届三中全会宣言提出：“(调整中日邦交)的初步解决在于力使冀东、冀北、察北的匪伪军丧失依靠，以除去对我华北行政和主权之障碍。”并未涉及东北问题。1939年2月30日，在国民党五届五中全会上，蒋介石解释“抗战到底”就是“回复七七事变以前原状”。在他的视野里，满洲国问题，也就是东北地区的光复问题，已经被冻结了起来。

全面抗战开始以后，日方并没有放弃“(中国)承认满洲国”的要求。国民政府迁都重庆以后，日本至少秘密进行了三次重要的“和平工作”：1937年12月，德国大使陶德曼将日本的和平条件转达给蒋介石；1938年6月，日本外相宇垣一成派代表秘密在香港与中方接触；1940年3月，铃木卓尔、今井武夫等与中方代表宋子良、陈超霖在香港“和谈”。三次密谈，日方的和平条件都涉及了满洲国的承认问题。

1938年1月16日，日本近卫内阁发表了第一次对华声明，提出“今后不以国民政府为对手”。1月18日，国民政府发布声明：“在日军占领区域内，如有任何非法组织，僭窃政权者，不论对内对外，当绝对无效。”到当时为止，日本扶植的所有傀儡政权都缺少政治分量，“不以国民政府为对手”明显是要分化国民政府内部的亲日派。国民政府所说的“日军占领区域”并未明言是否包括东北，但应该是有针对性的防止出现新的叛变投敌者。1941年12月9日的对日《宣战公告》并未写到收复东北四省国土，但是同一天发表的对德意《宣战公告》中提到：“德意两国始则承认伪满，继复承认南京伪组织，中国政府业已宣布与该两国断绝外交关系。”

参与对汪精卫诱降的今井武夫在回忆录中写到，1940年3月9日，秘密谈判的中日双方“通过”了所谓的备忘录，其中谈到：“中国以承认满洲国为原则(恢复和平后)，日本对中国尊重主权独立和领土完整。”3月10日，中方代表张治平送回了中国方面的和平意见：“关于满洲问题，中国在原则上同意考虑，但方式如何另详商议之。”对于这次谈判的真实性，国民党方面的政治人物和历史学家一直极力否认。

1943年3月，蒋介石发表《中国之命运》，重新提起东北问题。他在书中说：“琉球、台湾、澎湖、东北、内外蒙古、新疆、西藏，无一处不是保卫民族生存之要塞，这些地方之割裂，即为中国国防之撤除。”然而，上述地区是否都要收复、采取怎么样的方式收复，蒋介石并没有提及，也就是自己不会去主动收复。

作为国民政府的最高代表，蒋介石明确提出收复东北，是在1943年的开罗会议期间。1943年11月23日，蒋介石和罗斯福进行了秘密会谈。会谈中，蒋介石和罗斯福一致同意：东北四省(满洲国)、台湾、澎湖列岛及大连、旅顺两港口应交还中国。12月1日发表的《开罗宣言》对中国收复失地问题做出了明确的规定。

但是，综观全面抗战开始到《开罗宣言》发表之前这一时期，国民党政府和蒋介石本人没有明确地提出收复东北四省的主张，很少明确地否定伪满洲国。国民党当时在东北确实留有大量的地下工作人员，但是，关于这些工作人员的短期使命和长期目标的资料还有待于发掘和整理。目前也很难查阅1937年到1943年的《蒋介石日记》。但基本上可以肯定，蒋介石对伪满采取的是冻结策略：既不让步，也不谈收复。最大的原因是蒋介石认为：东北的收复有赖于盟国的援助，自己绝对不会去谈主动收复。

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