【鲁行裁判】行政补偿的合法性评判和合理性考量

【裁判要点】

行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。本案行政补偿争议实际起源于上诉人与石河岭村村委会之间的合作开发，以及被上诉人市政府进行奥体片区建设而实施的征收行为。一般情况下，因征收行为引起的行政补偿，有权取得补偿的主体应当是依登记享有物权的被征收人；而实践中，仍然存在因历史或其他原因而未能办理不动产登记，但实际合法占有使用不动产的情形，不应绝对排除在合法权益范围之外。人民法院审理此类案件时，应当全面分析考虑争议发生的社会背景、前因后果等相关事实，认定相关行政补偿应当体现依法补偿和尊重事实相结合，体现公平合理原则。倘若将未经登记的权利一概排除在行政补偿范围之外，可能致使已补偿而各方无争议的部分失去合法性根基，更不利于争议的化解。

【裁判文书】

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2018）鲁行终1038号

本院认为:

一、关于被上诉人未作出答复，是否应当确认违法的问题。

上诉人华洋公司诉请确认被上诉人市政府未对其申请作出答复违法，原审庭审中提交了顺丰速运邮寄单和投递查询单复印件，二审庭审中提交了顺丰速运查询短信打印件和交寄底单原件。虽然被上诉人对上诉人提交的证据真实性及其主张的证明事实不予认可，主张上诉人应当提供顺丰快递公司的邮递运单信息，但是综合以上证据材料，可以形成初步的证据链条，证明上诉人2017年2月邮寄快件的收件地址为济南市历下区龙鼎大道一号济南市人民政府，该邮件已经成功收取。尽管上诉人不能证明该邮件的具体内容，但是从本案补偿争议存在的情况来看，可以推定上诉人向被上诉人邮寄了补偿申请。之所以如此推定,主要虑及对行政相对人合法权益的保护，但不宜据此推定，判决被上诉人承担行政不作为的违法责任。况且，确认违法也要具备确认的利益，只有在责令履行法定职责已没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。因上诉人提出了要求判令被上诉人作出补偿决定的诉讼请求，那么责令行政机关履行相应的法定职责，更能彻底地实现当事人的权利保护要求。

退一步讲，即使上诉人不能证明其于2017年2月向被上诉人提交了行政补偿申请，涉案行政补偿争议因奥体片区建设项目所涉及的土地和房屋征收工作引发，给予行政相对人相应补偿属于被上诉人在行政征收中应当履行的法定职责，并非依行政相对人申请而产生。本案中，在被上诉人未提供充分证据证明已签订补偿协议并履行完毕的情况下，不能证明补偿事项已经处理完毕；且上诉人仍然主张相关补偿权益，显示争议客观存在，因此，被上诉人应当就补偿事项作出处理决定。

因此，对于上诉人要求确认被上诉人未予答复行为违法的诉讼请求，本院不予支持；但是，被上诉人市政府应当就上诉人所主张的补偿事项作出行政处理行为。

二、关于上诉人华洋公司是否能够作为行政补偿受偿主体的问题。

行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民法人或其他组织的合法权益造成了损失，由国家依法予以补偿的制度。本案行政补偿争议实际起源于上诉人与石河岭村村委会之间的合作开发，以及被上诉人市政府进行奥体片区建设而实施的征收行为。一般情况下，因征收行为引起的行政补偿，有权取得补偿的主体应当是依登记享有物权的被征收人，原审法院该判断并无不当；而实践中，仍然存在因历史或其他原因而未能办理不动产登记，但实际合法占有使用不动产的情形，不应绝对排除在合法权益范围之外。本案中，关于上诉人主张的两个未开发建设楼座所占用国有土地以及争议的14.7亩集体土地补偿问题，根据查明情况，上诉人实际占有使用涉案土地的事实客观存在。虽然上诉人未取得国有土地使用权证和集体土地所有权证，但国有土地已经办理建设用地审批手续，补办审批手续的请示及答复均表明将依法向违法单位供地，但因奥体片区整体建设中涉案土地被征收，上诉人没有取得国有土地使用权证；集体土地则因协议约定作为上诉人“所拥有的土地”，在协议未被确认无效的情况下，上诉人对涉案土地的占有使用没有违反法律禁止性规定。行政补偿系对合法权益损失的补偿，华洋公司主张取得占有使用的国有土地及集体土地补偿权益，并非毫无根据。鉴于上诉人华洋公司和被上诉人市政府就涉案土地和相关建设项目存在较为复杂的关系和争议，相关行政补偿应当体现依法补偿和尊重事实相结合，体现公平合理原则。

原审法院判决以上诉人未取得国有土地使用权证和集体土地所有权证为由，认定被上诉人市政府对其并不负有补偿的法定义务，虽严格遵循不动产物权登记生效原则，但是未全面分析考虑争议发生的社会背景、前因后果等相关事实。倘若将未经登记的权利一概排除在行政补偿范围之外，可能致使已补偿而各方无争议的部分失去合法性根基，更不利于争议的化解，对此本院予以纠正。由于被上诉人市政府在本案中所提交的证据，尚不足以证明涉案争议地块的补偿事项已经全部处理完毕，被上诉人市政府应当针对补偿事项进一步作出处理决定。原审中华洋公司提出的诉讼请求包括判令赔偿自拆迁之日起至支付补偿款之日止的同期银行贷款利息，而在上诉请求中将其作为补偿决定的内容。由于该部分请求可以在补偿决定中一并处理，本院不再责令被上诉人就赔偿事项单独作出处理决定。

综上，原审法院判决认定事实不清，上诉人华洋公司的上诉请求及理由部分成立,本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销济南市中级人民法院作出的（2017）鲁01行初824号行政判决；

二、责令被上诉人济南市人民政府自本判决生效之日起三个月内对上诉人华洋置业有限责任公司相关行政补偿（含赔偿）事项作出处理决定。

一、二审案件受理费共100元，由被上诉人济南市人民政府负担。

本判决为终审判决。