【最高法裁判】行政协议的效力追认

【裁判要点】

行政协议案件具有”行政性”和”协议性”，在行政协议的成立和生效等问题上可参照适用合同法的规范。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定”依法成立的合同，自成立时生效”；涉案协议第七条约定”本协议自签订之日起生效，乙方拆迁完毕交地给施工单位之日即自行失效，甲、乙双方应共同遵守”，涉案协议系绿化乡政府就搬迁补偿与被征收人追梦养殖场达成的补偿协议，协议内容并不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，且根据原审法院查明，黔西县政府已预支了部分补偿费和林木款，故在双方签订涉案协议之日起，协议即已生效，并且部分履行，协议履行过程中如无变更、撤销等其他情形，双方均应按照协议约定全面履行义务。原审法院认为，因追梦养殖场属于个人独资企业，被征收企业价值在50万元及以上，需毕节市高速公路铁路建设征地拆迁协调指挥部参与，其征收原则上以评估为基础，故协议需黔西县政府进行追认后才能发生法律效力。但是，按照有关实施方案，上述参与及评估程序应发生于协议签订之前的协商过程中，在协议已订立生效且部分履行的前提下，仅仅以协议订立过程中上述协调指挥部未参与和征收未经评估即认定已经签订的涉案协议尚未生效，并不利于维护政府的公信力，亦有悖于行政协议制度设立的初衷和合同法规定。

【裁判案号】

（2018）最高法行申9005号

【再审审查意见】

本案再审审查的焦点在于一、二审法院判决认定黔西县政府仅支付给追梦养殖场补偿款金额417446元是否具有事实根据及法律、协议依据。此取决于以下两方面：（一）涉案协议是否需要经黔西县政府追认才能生效；（二）双方共同委托评估是否能够视为就补偿金额约定进行了变更。

（一）涉案协议是否需要经黔西县政府追认才能生效

行政协议案件具有”行政性”和”协议性”，在行政协议的成立和生效等问题上可参照适用合同法的规范。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定”依法成立的合同，自成立时生效”；涉案协议第七条约定”本协议自签订之日起生效，乙方拆迁完毕交地给施工单位之日即自行失效，甲、乙双方应共同遵守”，涉案协议系绿化乡政府就搬迁补偿与被征收人追梦养殖场达成的补偿协议，协议内容并不违反行政强制性规定及民事效力性强制规定，且根据原审法院查明，黔西县政府已预支了部分补偿费和林木款，故在双方签订涉案协议之日起，协议即已生效，并且部分履行，协议履行过程中如无变更、撤销等其他情形，双方均应按照协议约定全面履行义务。原审法院认为，因追梦养殖场属于个人独资企业，被征收企业价值在50万元及以上，需毕节市高速公路铁路建设征地拆迁协调指挥部参与，其征收原则上以评估为基础，故协议需黔西县政府进行追认后才能发生法律效力。但是，按照有关实施方案，上述参与及评估程序应发生于协议签订之前的协商过程中，在协议已订立生效且部分履行的前提下，仅仅以协议订立过程中上述协调指挥部未参与和征收未经评估即认定已经签订的涉案协议尚未生效，并不利于维护政府的公信力，亦有悖于行政协议制度设立的初衷和合同法规定。故原审法院认定案涉协议未生效明显不当，本院依法予以纠正。

（二）双方共同委托评估是否能够视为就补偿金额约定进行了变更

首先，《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款规定”当事人协商一致，可以变更合同”；第七十八条规定”当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更”。本案中，涉案协议并未约定如评估金额与协议约定不一致时，应以评估金额实际计算补偿金额；黔西县政府在诉讼中亦一直未能举出证据证明其曾就协议变更与追梦养殖场之间达成过新的约定，故本案不符合有关法律规定协商变更的情形。其次，一、二审法院直接在判决中认定补偿金额与本次征收补偿方案中确定的补偿原则并不相符。贵州省铁路建设办公室文件《成都至贵阳铁路贵州段房屋征收及附着物补偿安置方案》（黔铁建〔2014〕80号）关于征收基本原则第（四）项”个案协商补偿原则”载明”对征收补偿与安置中无相关法律、法规和政策规定，或对其规定存在分歧的个案问题，原则上以评估为基础，由征收部门与被征收人协商确定补偿”；《成都至贵阳铁路毕节段房屋征收及地上附着物补偿安置实施方案》（毕高铁征指通〔2014〕16号）第四部分第（四）项”个案协商补偿原则”载明”在征收补偿与安置中无相关法律、法规和政策规定，或对其规定存在分歧的个案问题，原则上由项目业主和征地拆迁协调机构与被征收人协商确定”；黔西县政府文件《成都至贵阳铁路黔西段城市规划区内房屋征收补偿安置实施方案》（黔政函〔2015〕10号）第四部分第（三）项”个案协商补偿原则”亦载明”对征收补偿与安置方案中没有标准规定的或对其规定存在分歧的个案问题，原则上由成贵铁路建设成贵公司毕节段落指挥部、设计方代表、监理、毕节市高速公路和铁路建设指挥部、黔西县高速公路和快速铁路建设指挥部与被征收人按相关法律法规、政策并结合当时黔西县市场价格情况协商确定”，故省级征收安置补偿方案确定个案补偿的补偿金额需以评估为基础，但最终补偿金额确定需经过”协商”这一过程，而市、县两级的补偿方案中则更加强调”协商”。对于追梦养殖场的补偿在评估后最终仍需经过协商程序，未经协商或者协商无果的，仍应由黔西县政府按照涉案《拆迁协议书》支付剩余金额。一、二审法院在本案行政协议之诉的裁判中根据评估结果迳行确定补偿金额，显属不当。再次，结合本案已有事实尚不足以证明黔西县政府可行使单方变更权。对于行政机关的行政协议单方变更、解除权，目前法律或司法解释规定尚不明确，但从行政协议制度设立初衷来看，行政机关的单方变更权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失的情况下才能行使。本案中协议约定的补偿金额虽然高于评估金额，但并非畸高，黔西县政府在本案诉讼中亦未能提供履行本案协议将对国家利益或者公共利益造成重大损失的证据，法院据此判决不按照案涉《拆迁协议书》约定的金额支付，缺乏事实根据和法律依据。故本案中仅共同委托评估并不能够视为双方就补偿款金额约定进行了变更。

综上，原审法院判决认定黔西县政府应予支付的补偿金额缺乏事实根据和法律依据。追梦养殖场的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、指令贵州省高级人民法院再审本案；

二、再审期间，中止原判决的执行。